Что мешает борьбе с детской беспризорностью.

Тема детской безнадзорности и беспризорности хотя и актуальна, но не нова. Возможно, я и не взялся бы за перо, если бы не телефонный звонок одного из руководителей управления внутренних дел Московской области. Поругивая законы и нашу действительность, он взывал к моим гражданским и отцовским чувствам, умоляя дать разрешение на помещение в Московский Центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей (ЦВИНП) детей, которые обжили свалки Ленинского района Подмосковья. С приходом весны там собралось не менее сотни детей-бродяг, приехавших со всех регионов России. Однако в Московской области нет учреждений, куда можно было бы временно поместить этих детей (до их дальнейшего устройства), а Московский ЦВИНП в связи с изменениями в законодательстве не желает их принимать.

Напомню, что в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. "Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" безнадзорные и беспризорные дети содержались в приемниках-распределителях для несовершеннолетних правонарушителей. Впоследствии эти учреждения стали именоваться центрами временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей.

В июне 1999 г. Закон Российской Федерации "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" определил новые подходы к работе с безнадзорными и беспризорными несовершеннолетними. В нем установлено, что безнадзорный - это несовершеннолетний, контроль за поведением которого со стороны родителей либо лиц, их заменяющих, отсутствует; а беспризорный - безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания. Закон более не позволяет содержать безнадзорных и беспризорных в центрах временной изоляции. Теперь в них могут находиться только несовершеннолетние, ожидающие решения суда о направлении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, направляемые в такие учреждения и сбежавшие из них; подростки, совершившие общественно опасные деяния до наступления возраста уголовной ответственности; совершившие правонарушения, влекущие административную ответственность, в случаях, если личность не установлена либо они не имеют места жительства и места пребывания на территории субъекта РФ, где ими совершено правонарушение. Несовершеннолетние подлежат помещению в центры на основании приговора или постановления суда.

Лишь в ночное время, выходной или праздничный день либо в других исключительных ситуациях это может быть сделано по постановлению органа внутренних дел, при этом материалы в течение трех суток представляются судье для решения вопроса об их дальнейшем содержании или освобождении.

В соответствии со ст. 13 названного Закона заблудившиеся, подкинутые, оставшиеся без попечения, постоянного места жительства и средств к существованию, самовольно оставившие семью, самовольно ушедшие из учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подлежат помещению в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

Речь идет о находящихся в ведении органов социальной защиты социальных реабилитационных центрах, социальных приютах, центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей.

Надо сказать, что законодатель имеет в виду не просто смену ведомств, в ведении которых находится работа с безнадзорными и беспризорными. Изменились принципы решения проблемы. Причем изменения эти произошли не в один день. Еще постановлением Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. была предусмотрена необходимость передачи обязанностей по профилактике детской безнадзорности от органов внутренних дел органам социальной защиты.

Позже в постановлении Правительства РФ "Об организационных мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" от 17 сентября 1992 г. предлагалось осуществить реорганизацию прием ни ков-распределителей органов внутренних дел для несовершеннолетних и создать на их базе социальные учреждения для содержания подростков и детей, оставшихся без попечения родителей. Указом Президента РФ от 6 сентября 1993 г. "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав" Правительству было предложено совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ образовать специализированные учреждения для несовершеннолетних,нуждающих-ся в социальной реабилитации, в структуре органов социальной защиты населения.

Такие решения возникли на основе пришедших в наше общество в начале 90-х годов идей о том, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Это положение закреплено в ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации.

Принципиальное новшество этого законодательства в том, что милиция, да и другие государственные органы, утратили право изымать беспризорных и безнадзорных детей из подвалов и чердаков, принудительно помещать их в Центры временной изоляции и иные подобные учреждения. По смыслу действующего законодательства ребенка, ютящегося, допустим, под мостом, можно пригласить для ночлега в один из приютов, но если он откажется - никто не вправе насильно тащить его под крышу, обогревать, кормить и отмывать. Кстати, когда на одном совещании, организованном правительством Москвы, я дал такое разъяснение действующего законодательства, то многие присутствующие (на совещании были члены правительства Москвы, депутаты городской думы, руководители правоохранительных органов, а также органов образования, здравоохранения, социальной защиты} очень удивились, что закон ныне таков.

И вот начиная с 1994 г. в стране стали создаваться социальные учреждения для помощи несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. К началу 2000 г. в Российской Федерации насчитывалось 276 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, 412 социальных приютов, 13 центров помощи детям. В Москвы создано одиннадцать специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

Между тем, как выяснилось в ходе проведенной прокуратурой города проверки, пять из этих учреждений выполняют функцию детских домов, а устройством безнадзорных и беспризорных не занимаются. Остальные шесть, рассчитанные на 325 мест, постоянно переполнены. Дети содержатся в этих учреждениях по нескольку лет, а руководители не торопятся принимать меры к направлению их в детские дома либо передаче в семьи.

Некоторые из детей школьного возраста, находящиеся в приютах, учебных заведений не посещают. Эти учреждения зачастую действуют без соответствующих документов и лицензий. Некоторые приюты отказывают в приеме иногородним детям,ссылаясь на отсутствие средств, необходимых для их содержания, установления личности и эвакуации. В начале года в приютах находилось лишь 32 иногородних ребенка, хотя в прошлые годы в Московском Центре временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей постоянно содержалось 100 - 150 иногородних детей.

В свою очередь Центр, исполняя законы, уже в 1999 г. стал принимать только несовершеннолетних правонарушителей, а значительная часть беспризорных и безнадзорных детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, оставалась на улице в связи с отсутствием для них достаточного числа специализированных учреждений. При этом Центр, рассчитанный на 300 мест, заполнялся лишь на 1/3.

Мы не располагаем статистикой о том, как все это повлияло на детскую преступность. Но собственные наблюдения показали, что в начале текущего года число детей, которые бесцельно бродят по Москве, попрошайничают или пытаются продать что-то, заметно возросло.

Руководствуясь благими соображениями и не одобряемой законом целесообразностью, в начале 2000 г. работники милиции вновь стали помещать безнадзорных и беспризорных в Московский ЦВИНП. Делалось это на основании постановления инспектора по делам несовершеннолетних органов внутренних дел без последующего обращения в суд для вынесения соответствующего решения, как того требует ст. 22 Федерального закона "Об основах системы профилактики...".

В феврале-марте текущего года должностными лицами органов внутренних дел Москвы в ЦВИНП незаконно помещено несколько десятков безнадзорных и беспризорных подростков, которые через 1 - 3 дня были отпущены. Более того, прокуратурой был выявлен случай содержания ребенка в ЦВИНПе вопреки постановлению суда.

Так, на основании постановления дежурного 7-го отдела милиции УВД по охране Метрополитена ГУВД Москвы в ЦВИНП помещен подросток 1984 года рождения. При этом в постановлении указано, что он находился без сопровождения взрослых. Признав такое решение незаконным, федеральный судья Замоскворецкого межмуниципального суда вынес постановление об освобождении подростка. Однако его содержали в указанном учреждении еще четверо суток.

Прокуратурой выявлено около 200 незаконных постановлений судов о помещении подростков в ЦВИНП. Все они были вынесены судом на основании материалов органов внутренних дел, подготовленных с нарушением закона. Правда, судьи эту меру рассматривали не только как способ устройства ребенка, но одновременно и как кару за нетрадиционный (по прежнему законодательству - недозволенный) образ жизни.

Дети и подростки помещались а Центр за якобы имевшее место административное правонарушение: находился в Москве без регистрации либо без сопровождения взрослых, бродил по железнодорожным путям, прошел в метро без оплаты, курил в общественном месте, сорил в транспорте и т. д, При этом многие постановления никак не мотивированы. К такого рода ответственности привлекались безнадзорные либо беспризорные дети, не достигшие возраста административной ответственности, а потому в соответствии со ст. 13 вышеуказанного Закона они подлежали помещению в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, т. е. в приюты.

Судьи определяли изоляцию детей в возрасте от 4 до 16 лет на 15 либо на 30 суток, тогда как в соответствии со ст. 30 этого Закона несовершеннолетние могут находиться в центре временной изоляции в течение времени, необходимого для их устройства, но не более 30 суток. Таким образом, судья не вправе устанавливать срок содержания ребенка в центре, ибо это не административный арест, не наказание, а профилактическая мера.

Так, постановлением федерального судьи Мещанского межмуниципального суда Москвы в Центр сроком на 30 суток помещен тринадцатилетний X., проживающий во Владимирской области. Основанием для такого решения явилось то, что подросток ушел из дома, в Москве находился без регистрации, на Казанском вокзале ходил по железнодорожным путям, собирая пустые бутылки, т. е. совершил административные правонарушения, предусмотренные ст. 103 (проход по железнодорожным путям в неустановленном месте), 178 (проживание без регистрации) КоАП РФ.

Судья Савеловского межмуниципального суда в Центр сроком на 30 суток поместил жительницу г. Балашиха Московской области тринадцатилетнюю С., которая, не имея регистрации, находилась е Москве.

Подобные примеры многочисленны.

Повторяю, и работники милиции, и судьи выносили такие решения не по злому умыслу, а исходя из искреннего желания помочь детям. Но закон при этом нарушался, и мы внесли представление в ГУВД Москвы, направили информацию председателю городского суда, а незаконные постановления судей опротестовали. Наши решения были основаны не только на убеждении в том, что закон должен неукоснительно соблюдаться, но и на понимании того, что акты прокурорского реагирования заставят всех, от кого это зависит, повернуться лицом к проблеме устройства беспризорных детей.

И вот спустя год после принятия Закона "Об основах системы профилактики..." детей, не совершивших правонарушения, перестали помещать в центр временной изоляции. В правительстве Москвы разработаны мероприятия по созданию необходимой сети социальных приютов. Насколько нам известно, такие же меры предпринимаются в Московской области и других регионах России. Однако сегодня, сейчас столичные учреждения не в состоянии обеспечить содержание и возвращение к месту жительства иногородних детей. В результате эти дети теперь уже открыто обживают подмосковные свалки, московские чердаки, подвалы и теплотрассы.

Федеральное законодательство, возложив на органы социальной защиты работу по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних,не предусмотрело ее финансирования. Оказалось, что в Москве проблема полностью "повисла" на местном бюджете, в то время как три четверти несовершеннолетних бродяг и попрошаек, которых милиция собирала предшествующие годы с московских улиц, являлись жителями других субъектов Федерации.

Некоторые практические работники считают, что законодатель поспешил взвалить работу с беспризорными и безнадзорными детьми и подростками на органы социальной защиты. Я с ними согласен. И проблема не только в финансировании. В органах социальной защиты не просто создать систему, позволяющую вести работу по установлению личности детей, оказавшихся в трудной ситуации. Сложно себе представить, как работники таких органов будут эвакуировать детей из Москвы в Казань, Ростов, Красноярск и т. д.

Новации в законодательстве свалились на милицию и органы социальной защиты в условиях прогрессирующего роста безнадзорности и беспризорности. Взгляните на статистику. За последние 15 перестроечных лет в Москве число не занятых трудом и учебой несовершеннолетних преступников возросло в восемь раз, а их удельный вес подскочил с 9 до 50 процентов. В 1999 г. правоохранительными органами Москвы свыше 500 иногородних несовершеннолетних привлечены к уголовной и 23 тысячи к административной ответственности. Журналисты, да и кое-кто из чиновников склонны винить в этих бедах прокуроров, которые якобы в силу своего консерватизма не могут оторваться от буквы закона и подобно страусу, зарывшему голову в песок, не видят жизни. Ведь Центр временной изоляции пуст, а столицу и Подмосковье заполонили юные бродяги. Не пытаясь оправдаться от нелепых обвинений, выскажу лишь надежду, что новый Президент и Правительство России внесут эту проблему в список первоочередных.