От кого зависим прокурор?

Всякий прокурор должен осуществлять свои полномочия независимо от кого бы то ни было, в строгом соответствии с законом.

Независимость наша, прежде всего, должна основываться на политическом нейтралитете.

Закон установил, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от общественных и политических организаций и движений, в строгом соответствии с законом; создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускается; прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и общественных движений (ст. 4 Закона о прокуратуре РФ).

Подавляющее большинство ныне работающих прокуроров не связаны напрямую с какими-либо партиями и движениями. Однако прокуратура постоянно оказывается втянутой в борьбу между различными политическими силами. Примером тому — дело ГКЧП и Руцкого, борьба с митингующими на улицах Москвы и антисемитскими выступлениями в прессе, участие в решении чеченского вопроса.

Думаю, анализировать «застойные» годы нет смысла, там все ясно. Но не лучше обстоят дела и в перестроечное время.

На заре «перестройки» руководители районных прокуратур едва ли не ежемесячно получали рекомендации и указания, где усилить надзор, а где не проявлять особой ретивости, дабы не навредить молодому рынку. Помню, как один из заместителей Генерального прокурора СССР, собрав районных прокуроров Москвы, убеждал их в недопустимости вторжения прокурорского надзора в какие-либо сферы деятельности выраставших как грибы кооперативов.

Руководителей прокуратуры, желающих вести наш корабль в фарватере политики, не поубавилось и в более поздние годы. Например, пока что не отмененный, т. е. действующий приказ Генерального прокурора РФ № 7 от 11 марта 1992 года гласит: «Главная обязанность прокуратуры — использовать правовые рычаги в интересах осуществления реформ в политической, экономической и социальной сферах. Прокурорский надзор должен стать одним из инструментов проводимых преобразований». Убежден, что прокурор должен служить не преобразованиям, а закону.

Сегодняшняя стратегия деятельности прокуратуры, как и прежде, определяется, в первую очередь, политикой. И лишь потом правом. Получив политическое задание, мы подыскиваем нужную правовую норму. Избавиться от такого давления можно и нужно. Хотя, впрочем, с таким мнением не всякий согласится. Я слышал рассуждения о том, что прокуратуре не следует претендовать на ту независимость, которой наделена судебная система, ведь прокуратура представляет интересы государства, то есть политические интересы, облекая их в одежды законности. Эти рассуждения имеют право на жизнь. Однако при таком подходе нет смысла в существовании специального независимого органа надзора за законностью, а достаточно расширить штаты контрольного управления администрации Президента или другого подобного учреждения.

Избавить прокуратуру от влияния политиков помогло бы подчинение ее исключительно законодательной власти.

Но если политика руководила прокурорами всегда, то исполнительная власть никогда не располагала столькими возможностями повлиять на прокурорские решения, сколько она их имеет сегодня.

Идея о независимости прокуроров от органов государственной власти и управления заметно пошатнулась с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. И дело не только в том, что Конституция, увы, не упоминает об этом принципе, но и в том, что теперь, в соответствии с Основным Законом, прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами (ст. 129).

Это правило сразу же отразилось и на процедуре назначения прокуроров городов и районов. Разумеется, формальное согласие на то у мэров, префектов и глав администрации никто не получает. Однако при решении вопроса о выдвижении на должность районного прокурора достаточно часто можно слышать вопрос: «А как у него отношения с главой администрации, районным начальством?» Я не сторонник назначения на должность прокурора людей, конфликтующих с властями и превращающих надзорную деятельность в сплошную войну. Однако не могу согласиться и с попытками назначать угодных.

Исполнительным органам власти удается влиять и на построение органов прокуратуры. Не секрет, что в Москве инициаторами создания прокуратур административных округов (промежуточное звено между городской и межрайонными прокуратурами) явились не только руководители прокуратуры, но и мэр, а также префекты округов.

В условиях повсеместного усиления исполнительной власти прокуроры все чаще стали попадать в зависимость от нее. Руководители исполнительных органов обычно с готовностью решают вопросы, связанные с улучшением условий труда и быта работников прокуратуры. Но в замен такой помощи высказываются пожелания, чтобы прокуроры докладывали им дела и материалы, в своих распоряжениях дают указания об усилении прокурорского надзора, проведении прокурорских проверок.

Распространенной формой влияния местных органов власти на прокурорский надзор стали координационные советы, комиссии, бюро, совещания по борьбе с преступностью, создаваемые распоряжениями глав органов исполнительной власти и возглавляемые ими же. В состав советов обычно включается и прокурор. Особенно активно прокуроры стали привлекаться к работе таких советов после того, как в ноябре 1994 г. Администрация Президента Российской Федерации разослала органам исполнительной власти субъектов РФ подготовленное Советом безопасности Примерное положение о координационном совете по борьбе с преступностью и коррупцией в области, крае, автономном образовании, республике в составе Российской Федерации. В соответствии с этим Положением на координационный совет, возглавляемый главой органа исполнительной власти, возложены и такие функции, как определение основных направлений, целей и задач органов прокуратуры, других правоохранительных органов в борьбе с преступностью; организация проверок и рассмотрение их результатов о фактах коррупции и злоупотреблений должностных лиц; рассмотрение кандидатур на должности руководителей правоохранительных органов и т. п. В этом акте установлено, что решения координационного совета объявляются распоряжением главы органа исполнительной власти и являются обязательными для исполнения.

Попадая в зависимость от местных властей, прокуратура утрачивает свою сущность, и в этих условиях может настать время, когда она станет вовсе ненужной.

Все больше прокуроры ощущают влияние предпринимателей.

В крупных городах «смычка» между предпринимателями и руководителями правоохранительных органов нередко осуществляется за счет создания специально предназначенных для этого коммерческих структур. Так, в ряде административных округов Москвы созданы фонды под названием «Правопорядок». Средства таких фондов формируются за счет отчислений из различных фирм, банков, акционерных обществ и товариществ, а также за счет собственной коммерческой деятельности фондов. Потребляют эти средства правоохранительные органы. Правда, помощь прокуратуре от этих фондов свелась в основном к приобретению канцтоваров и газовых баллончиков. Однако некоторые руководители органов внутренних дел за счет фондов приобрели мебель для кабинетов и служебные автомобили, совершают зарубежные поездки. Далеко ли и нам до этого?

Однажды мне довелось присутствовать на одном из собраний такого фонда, на которое приглашали руководителей правоохранительных органов и предпринимателей. Последние прямо заявили: мы вам помогаем деньгами, а вы нам содействуете в выделении помещений в аренду, в установлении льготного налогообложения, избавляете от бесконечных проверок налоговой инспекции и налоговой полиции.

Но проблема правильного взаимоотношения с предпринимателями не сводится только к этому. В многочисленных фирмах, акционерных обществах, банках сейчас работает немало наших бывших коллег, оставивших службу в прокуратуре в поисках более высокого заработка. Многие прокуроры там оказались вынужденно, после ликвидации аппарата прокуратуры Союза ССР. При необходимости решения правовых конфликтов, в которых оказываются их фирмы, эти юрисконсульты в первую очередь обращаются в прокуратуру к своим бывшим сослуживцам, их вне очереди принимают, им дозволяется звонить по «прямым» телефонам руководителей прокуратуры, их заявлениям отдается приоритет. Не исключено, что кое-кто из прокуроров попадает в зависимость от них и при принятии решений.

Закон о прокуратуре не разрешает прокурору заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Ведь всякие совместительства приводят к зависимости прокурора от тех, у кого он получает вторую зарплату. Но закон не запрещает прокурору быть акционером предприятия, получать проценты по векселям и вкладам от инвестиционных фондов, компаний и коммерческих банков. А ведь, вложив средства в эти предприятия, прокурор может не устоять от соблазна закрыть глаза на допускаемые ими нарушения.

Однако надеюсь, что мы не попадем в подчинение ни к местным властям, ни к предпринимателям и даже сумеем устоять от всяческих давлений политики, но лишь при том условии, что руководители государства и Генеральной прокуратуры примут решительные меры для обеспечения нашего нейтралитета, улучшения материального обеспечения прокурорской деятельности. В укреплении органа надзора за законностью наше общество заинтересовано как никогда. Ибо сейчас без повсеместной единой законности дальнейший социальный и экономический прогресс невозможны.