Выступление Синельщикова Ю.П. 27 января 2018 г. на III (январском) Пленуме ЦК КПРФ

Коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (См. ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 Г. №273-ФЗ).

Коррупция с момента появления частной собственности и государства существовала и существует во всех странах и во все времена. Однако потребность в эффективной и многоплановой системе мер борьбы с коррупцией в России появляется в начале 90-х годов прошлого века.

90-е гг. XX века прошли в обстановке проведения радикальных реформ и злоупотреблений на самом высоком уровне независимо от направленности, прогрессивности происходящих в то время изменений в политической, экономической и социальной сферах, коррупция в них приобретала не только текущее, но и долговременное свойство с последствиями, которые могут проявляться многие десятилетия.

Участвуя в борьбе с коррупцией, мы должны иметь ввиду некоторые ее особенности в современной России.

Во-первых, к необходимости разработки законов и иных мер борьбы с коррупцией современная российская власть пришла не сама, а по подсказке, если не по принуждению международных организаций.

Российская Федерация 8 марта 2006 года ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. Лишь после этого, в 2008—2013 годах был принят ряд федеральных законов («О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.) и поправок к ним, приводящих антикоррупционное законодательство РФ в соответствие с этой Конвенцией. В частности, государственные и муниципальные служащие, а также кандидаты на эти должности теперь должны представлять сведения о своих доходах и об имуществе (при этом должны подавать декларации как на себя, так и на ближайших родственников); банки обязаны предоставлять информацию о движении средств на счетах чиновников; введен строгий контроль над финансируемой из-за рубежа политической деятельностью; парламентариям запрещено иметь недвижимость или банковские счета за рубежом.

31 июля 2008 года Д.Медведев, тогда он был Президентом РФ, утвердил Национальный план противодействия коррупции, 25 декабря 2008 года подписал Федеральный закон «О противодействии коррупции», 13 апреля 2010 года утвердил Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы. Позднее такие планы принимались на 2012—2013 годы и на 2014—2015 годы. Ныне действует Национальный план на 2016—2017 годы, который утверждён Президентом РФ В.Путиным.

Вторая особенность – весьма высокий и неконтролируемый уровень российской коррупции. Это отмечают многие международные эксперты, которые занимаются исследованиями в этой сфере. Так, по сведениям международной организации Transparency International, по индексу восприятия коррупции, который отражает распространенность коррупции в государственном секторе, Россия в  2015  году заняла 119 место, а в 2016 году – 131 место из возможных 176.

В-третьих, мы плохо знаем, с чем мы в России боремся из-за очень высокой латентности этих преступлений. Имеющиеся официальные сведения о распространённости коррупции не отражают действительности. По мнению правоохранителей-практиков, в стране к уголовной ответственности привлекается не более одного из 500 лиц, занимающихся коррупционной деятельностью.

Четвертая особенность заключается в том, что главным источником коррупции в России является олигархический капитал, то есть политический режим, при котором власть сосредоточена в руках малочисленной группы крупных собственников и обслуживает прежде всего их личные и групповые интересы, а не интересы всех граждан (иначе говоря, власть и капитал сосредоточены в одних руках). Поэтому удаление крупного капитала от власти это и есть первейшее условие подрыва коррупции.

Минимизировать коррупцию можно лишь целым комплексом общеэкономических, правовых, воспитательных, политическими и социальных мер, о чем мы, КПРФ, говорим во всех наших программных документах. Но сегодня речь идет только о специальных мерах борьбы с коррупцией.

Надо отметить, что в странах, где коррупция была минимизирована, главными в её преодолении явились следующие специальные методы: 1) создание специализированных государственных структур по борьбе с коррупцией; 2) расширение контрольных функций парламента; 3) ужесточение наказаний за коррупционные преступления; 4) преодоление непотизма, кумовства, землячества и неприкасаемости чиновников в борьбе с коррупцией 5) создание законодательной базы для использования экономических инструментов и санкций для борьбы с коррупцией; 6) преодоление политического монополизма в стране, как условия успешной борьбы с коррупцией; 7) формирование сильного гражданского общества и использование его возможностей (гражданское общество понимается в литературе как сфера самопроявления свободных граждан и их добровольческих союзов, ассоциаций, огражденных соответствующими законами от вмешательства и произвола со стороны государственной власти).

Меры, о которых речь идет в п. 1-6 реализуются в основном на федеральном уровне, то есть Центральным комитетом КПРФ. Задача формирования гражданского общества и использования его возможностей в деле борьбы с коррупцией должна решаться прежде всего парторганизациями на местах. Об этом немного подробнее.

 Статья 13 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. 2 перечисляет конкретные меры по вовлечению гражданского общества в борьбу с коррупцией посредством: усиления прозрачности процесса принятия властями решений, обеспечения доступа к информации и т.д. и путем осуществления эффективных инструментов общественного контроля.

Замечу, что Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в п.7 ст.3 сформулировал принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества и международными организациями в этой сфере.

Формы участия гражданского общества в борьбе с коррупцией.

1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

Впервые об антикоррупционной экспертизе в качестве особого направления деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. Данная идея получила свое воплощение в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 августа 2009 г. № 172-ФЗ (далее – ФЗ № 172). В настоящее время субъектами такой экспертизы являются Генеральная прокуратура Российской Федерации, Минюст России, правовые службы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно ст. 5 ФЗ № 172 институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов (их проектов). Заключение по ее результатам подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня получения.

Однако заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, не являются обязательными и не обладают действенными механизмами обеспечения их реализации. На практике это нередко приводит к игнорированию выводов экспертов должностными лицами.

Важным является вопрос о профподготовке и аккредитации независимых экспертов (квалификационный экзамен не требуется). Основной критерий для аккредитования кандидата в качестве – 5 летний стаж работы по специальности.

2. В целях создания эффективной системы оценки и учета общественного мнения при подготовке законопроектов Правительство РФ утвердило Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Правила определяют порядок проведения общественного обсуждения (с использованием Интернета) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ, поручениями Председателя Правительства или его заместителей, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Общественное обсуждение законопроектов проводится однократно в срок, не превышающий 30 дней. По результатам обсуждения законопроекта оператор представляет в Правительство РФ отчет, включающий анализ поступивших в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений. Департамент-исполнитель проводит анализ указанного отчета и готовит предложения о представлении законопроекта в установленном порядке на рассмотрение Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности либо о его возвращении в соответствующий федеральный орган исполнительной власти на доработку с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения. Федеральный орган исполнительной власти повторно вносит доработанный законопроект в установленном порядке в Правительство (См. Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159).

3. В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. № 601 Правительством РФ была утверждена Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан РФ с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве РФ предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан РФ в течение одного года (27.08.2012 г.).
4. В последние годы в России стали регистрироваться общественные организации антикоррупционной направленности. Большинство из них ориентированы на консультирование граждан и оказание содействия правоохранительным органам в целях предупреждения коррупции в органах власти. Причём, Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 325-ФЗ в статью 311 ФЗ «О некоммерческих организациях» были внесены изменения, согласно которым антикоррупционные организации смогут получать господдержку наравне с другими «социально ориентированными» НКО.

Сеть общественных организаций в России достаточно обширна. К ним относятся Центр антикоррупционных исследований и инициатив (Transparency International), общественные объединения предпринимателей, торгово-промышленные палаты, саморегулируемые организации, профессиональные общественные организации, ассоциация сертифицированных специалистов по расследованию хищений и другие. Среди прочих задач, решаемых этими организациями, одной из основных является предотвращение хищений и противодействии коррупции.

5. Значительное число коррупционных нарушений совершается на стадии работы с заявлениями граждан и юридических лиц, особенно когда они реализуют свои права в экономической сфере. В то же время в обращениях могут содержаться сигналы о нарушениях в работе органов власти, о конкретном чиновнике и т.д. Общим вопросам работы с обращениями посвящен Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, в котором под обращением понимаются направленные в государственный и муниципальный орган власти письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение. Право на обращение в полной мере принадлежит и юридическим лицам как объединениям граждан.
6. В ноябре 2012 г. Правительство РФ утвердило положение о федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного обжалования решений и действий чиновников при предоставлении государственных услуг. Подать жалобу можно будет через Интернет, причем и непосредственно в ведомство, и в многофункциональный центр (МФЦ) предоставления государственных услуг. При этом заявитель может отслеживать в электронной жалобной книге весь ход дела (См. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2012 г. N 1198).
7. Ключевое условие качественной и результативной работы механизма общественного антикоррупционного контроля, как и всех мер противодействия коррупции, состоит в том, что каждый гражданин должен иметь возможность оспаривать неправомерные действия или бездействие органов и должностных лиц государства в справедливом, беспристрастном не подверженном никаким «ненадлежащим» влияниям объективном суде.

Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ введен в действие Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ). Этот кодифицированный нормативный правовой акт устанавливает правила рассмотрения и разрешения Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции и мировыми судами административных дел в Российской Федерации, в частности, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Теперь по закону чиновник обязан доказывать суду правоту принятых решений, ограничивших права заявителя.

К сожалению, сегодня российские суды не способны исполнять роль реально независимого и не подверженного политической конъюнктуре арбитра в спорах российских граждан с органами власти и их должностными лицами. Многие судебные решения принимаются, исходя не из права и действующего законодательства, а в результате «ненадлежащего» влияния органов исполнительной власти и их должностных лиц, исходя из «политической целесообразности» и по «телефонному праву».

Российский судейский корпус в значительной мере поражен коррупцией в двух ее тесно взаимосвязанных и сливающихся формах – низовая коррупция, когда подкупают судей и сотрудников судов, и политическая, когда власть влияет на принятие судебных решений через систему назначения судей и их материальное и социальное обеспечение.

8. Шагом в улучшении информационной открытости государства для общества стало принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2010 г.

Значительная роль в этом вопросе принадлежит СМИ. Однако возможности использования российских СМИ в работе механизма общественного контроля существенно ограничены тем, что все традиционные центральные СМИ находятся под контролем федеральной власти или аффилированных с ней предпринимательских структур. Подобные региональные СМИ находятся под контролем региональных властей.  Очевидно, что подконтрольные СМИ будут публиковать информацию о злоупотреблениях в органах власти только в политических интересах и целях самой власти и только в согласованных с ней формах и объемах. Как на федеральном, так и на региональном уровне сохранилось лишь незначительное число альтернативных СМИ с небольшими аудиториями, способных в той или иной мере открыто информировать граждан о злоупотреблениях в органах власти.

Интернет пока позволяет достаточно свободно распространять информацию. Сайты автономных общественных организаций и частных лиц, открытые форумы и блоги используют значительное число российских граждан.

9. Важной формой взаимодействия госорганов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, которая уже реализуется на федеральном и региональном уровнях, является создание специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов, включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов государственной и муниципальной власти.
10. Проведение регулярных социологических исследований (мониторинга); использование опросов и фокус-групп, интервью с экспертами в области права, политики, экономики, других сфер, имеющих значение для противодействия коррупции, для оценки эффективности проводимой антикоррупционной политики; обнародование результатов проводимых социологических исследований в СМИ.

Искоренение причин коррупции невозможно без формирование сильного гражданского общества, подотчетности ему власти. Чтобы государственная власть добросовестно и ответственно исполняла законы, эффективно управляла и качественно оказывала публичные услуги своим гражданам, общество должно постоянно ее контролировать. В связи с этим одним из главных перспективных направлений антикоррупционной деятельности КПРФ должно стать развитие форм общественного контроля и установление информационной прозрачности процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Хорошо понимаю, что одного моего выступления для создания в КПРФ системы использования возможностей гражданского общества недостаточно. Полагаю, ЦК КПРФ следовало бы разработать и направить на места подробные методические рекомендации по этому вопросу. Готов принять участие в этой работе.

Член ЦК КПРФ                                                      Синельщиков Ю.П.