Выступление 7 декабря 2018 г. в Государственной Думе на конференции «Современная Конституция и законотворческий процесс»

«Роль оппозиции в законотворческом процессе»

Полагаю необходимым остановиться на принципиальных недостатках законотворчества в российском парламенте.

1. Недостаточная научная обоснованность законотворчества, высокий уровень его зависимости от сиюминутных, частных интересов. Идеи к инициаторам законопроектов приходят не с научных конференций, монографий и статей, а с ленты новостей и с телеэкранов. На сегодня в стране отсутствуют необходимые концептуальные основы законотворчества.
2. Высокий уровень нестабильности законодательства. Особенно это характерно для уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
3. Попытка превратить уголовный закон в главного регулятора общественных отношений и в первую очередь в инструмент регулирования экономикой.
4. Неясность и сложность изложения нормативного материала. В течение последних лет качество юридической техники медленно и почти неуклонно снижалось.

В литературе высказываются различные рецепты о том, как изменить отношение депутатов к процедуре принятия уголовных законов. Многие ученые полагают, что «нищета законодательной политики обусловлена элементарной юридической безграмотностью законодателя».

Однако мы, депутаты, знаем, что это не так. В Государственной Думе РФ на сегодня 109 депутатов с высшим юридическим образованием. Но вся эта армия думских правоведов фактически не влияет и не имеет эффективных рычагов влияния на законотворчество, ибо каждый депутат правящей фракции голосует так как велело Правительство. Изменить это невозможно, да и не нужно. Необходимо лишь поменять отношение к депутатам оппозиции в Госдуме.

Это важно прежде всего потому, что, хотя в Госдуме фракция «Единая Россия» занимает свыше ¾ депутатских мест, однако из 110 млн. российских избирателей на выборах 2016 года за эту партию проголосовало лишь 28,5 миллионов.

Современные юристы и политики отмечают, что политическая система устойчива и сильна тогда, когда сильная власть ограничена сильной оппозицией, оппозицией, которая имеет шанс прийти к власти.

Должен отметить, что статус оппозиции в седьмом созыве Госдумы повышается. В текущем созыве по инициативе Совета Думы создавались и действовали межфракционные рабочие группы, которые занимались реализацией ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию, законодательным обеспечением диверсификации предприятий оборонно-промышленного комплекса, подготовкой текста присяги при приобретении гражданства России, разработкой закона, ужесточающего ответственность для педофилов, созданием законопроекта о штрафах для зацеперов, анализом законодательства в сфере пожарной безопасности общественных объектов и др.

Четыре фракции подготовили и совместно внесли законопроекты, касающиеся важнейших вопросов государственного строительства и законодательства.

Тем не менее, депутаты оппозиционных партий в седьмом созыве испытывают многочисленные трудности в законотворчестве. Такие трудности проявляются на всех стадиях законотворчества. Особо актуальной является деятельность по выявлению потребностей принятия законов, а также процедура прохождения законопроектов в палатах парламента.

Оппозиция в российском парламенте активно участвует в изучении, анализе общественных явлений и процессов для установления потребностей правовой регламентации. Выявление таких потребностей происходит в период избирательных компаний, в ходе встреч депутатов и членов партии с избирателями, при рассмотрении письменных обращений граждан и т.д. В этих же целях используются опросы населения (референдумы), демонстрации, митинги, шествия и другие подобные акции.

Однако, право оппозиционных депутатов на общение с избирателями постоянно натыкается на противодействия со стороны исполнительных органов власти районного и областного уровня.

Последнее время эта проблема обострилась в связи с принятием Закона от 7 июня 2017 г. № 107 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях». Закон внес новую регламентацию порядка проведения встреч с избирателями депутатами всех уровней. В связи с принятием этого закона законодательная (представительная) власть поставлена в зависимое положение от исполнительной власти, депутаты всех уровней лишены возможности самостоятельно принимать решения о проведении встреч со своими избирателями, а обязаны согласовывать эти вопросы с органами исполнительной власти, которые зачастую отказывают в таком согласовании по не установленным в законе основаниям.

Подобные факты нам с думской трибуны и на заседаниях комитетов регулярно приводят депутаты фракций КПРФ, СР, ЛДПР. Последнее такое выступление принадлежит депутату Куринному А.В., который сообщил о произволе, творимом в отношении депутатов в Ульяновской области. К счастью, эти безобразия происходят не везде.

Самой ответственной, и вместе с тем проблемной, является стадия прохождения проекта закона в Федеральном Собрании РФ и прежде всего в его нижней палате. Здесь вопросы возникают, главным образом, из-за существующего у нас в стране слияния правящей партии (а значит и ее фракции в Госдуме) с Правительством. Это правящее страной мощное объединение лишает парламент возможности полноценного учета мнения думской оппозиции, а значит и мнения значительной части населения.

На сегодня из рассматриваемых оппозиционных законопроектов 3/4 отклоняются, в то время как среди законопроектов «Единой России» отклоняется менее 1/3. Мне могут сказать, что такая разница является нормой в условиях, когда одна партия правящая, а вторая оппозиционная. Однако я обращаю внимание на эту статистику в связи с тем, что правящее большинство в случае отклонения законопроекта оппозиции редко пытается её (оппозицию) понять, выслушать, отыскать с меньшинством компромисс.

Не могу не отметить, что члены оппозиционных партий никак не участвуют в процедуре прохождения законов в Совете Федерации. Этот беспартийный орган, фактически являясь однопартийным, одобряет практически все поступившие к нему законопроекты. По справедливому замечанию некоторых авторов, верхняя палата российского парламента «в целом отражает не столько региональные интересы, сколько интересы отдельных элитных группировок: олигархов, корпораций и губернаторского корпуса, федеральной исполнительной власти».

На вопрос «что делать?» коротко я бы ответил так: «Представить оппозиции в российском парламенте такой правовой статус, который заставил бы правящее большинство считаться с нею.

Невзирая на неоднократные попытки оппозиции, до сих пор не принят закон об основных гарантиях оппозиционной деятельности. Попыток сделать в 90-х годах было три, но ни одна из них не увенчалась успехом. Один из законопроектов, будучи принятым Государственной Думой и одобренным Советом Федерации в 1997 году, был отклонен Президентом.

В этой связи интересна Резолюция ПАСЕ 1601 (2008), которая призывает страны искать механизмы институционализации оппозиции. Ассамблея предлагает парламентам определить статус оппозиции в парламенте, опираясь на приведенные в этом документе принципы. Особого внимания для нас заслуживают два из них:

- представители оппозиции имеют право потребовать создания комитета по расследованию и войти в его состав; такое решение принимается при наличии кворума в одну четверть членов; представитель оппозиции назначается председателем или докладчиком каждого такого комитета по расследованию;

- председательство в комитетах и комиссиях, отвечающих за мониторинг деятельности правительства по бюджету и финансам, по надзору за деятельностью служб безопасности и разведки, аудиторской комиссии должно предоставляться представителю оппозиции.

Российские эксперты указывают также и на необходимость установления права второй фракции в Государственной Думе формировать теневой кабинет, в обязанность которому вменялась бы разработка законопроектов, альтернативных правительственным.

Высказываются заслуживающие внимания предложения об установлении следующего правила. Если фракции, составляющие меньшинство, единогласно выступают против предлагаемого большинством решения, то последнее не может считаться принятым. Эта процедурная мера направлена на побуждение депутатов, доминирующей по численности фракции продолжать искать компромисс с политическим меньшинством.

И последнее: становится все более актуальной защита иммунитета оппозиционных депутатов и кандидатов в депутаты различных уровней. Мы с парламентской трибуны неоднократно обращали внимание на необоснованное использование уголовно-правовых и административно-правовых репрессий в отношении депутата Государственной Думы Бессонова В.И., кандидата в Президенты РФ Грудинина П.Н. и других. Очевидно, что настала пора усовершенствовать законодательство об иммунитетах.

Решение этих проблем позволит совершенствовать правовые основы организации и деятельности политических партий и их фракций в парламенте в целях демократизации общества и совершенствования законотворчества.

Синельщиков Ю.П.