ДОКЛАД на круглом столе 10 ноября 2022 года «Актуальные вопросы совершенствования избирательного законодательства» (Малый зал, Государственная Дума РФ)

Почти все эксперты, независимо от их партийной принадлежности и политической установки, заявляют, что российское законодательство о выборах чрезмерно громоздко и нестабильно. Оно допускает двойные стандарты применения. В последние годы наблюдается чрезмерное ужесточение прав в этой сфере, особенно права быть избранным. Существуют многочисленные заявления о том, что российская избирательная система является инструментом сохранения власти правящей политической элиты. Все это, по мнению авторов, является одним из важнейших факторов, который ведет к застою политической системы, росту недоверия к власти, взаимному отчуждению государства и гражданского общества, появлению несистемной оппозиции.

Вопрос о кодификации избирательного законодательства и создании Избирательного кодекса РФ стал широко обсуждаться в начале 2000-х годов. В докладе Центризбиркома, опубликованном в октябре 2000 г., отмечалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 г.) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства. Однако реально к работе над кодексом никто не приступил. В 2004 г. Центральная избирательная комиссия утвердила программу исследований Научно-методического совета, которая включала разработку концепции Избирательного кодекса РФ со сроком исполнения – второе полугодие 2006 г. В 2007 г. была принята новая программа, в которой подготовка концепции и структуры Избирательного кодекса РФ запланирована на IV квартал 2008 г.

В ноябре 2016 года на научно-практической конференции Э.А.Памфилова отметила, что «члены ЦИКа и многие эксперты склоняются к тому, что уже назрела необходимость формирования в России Избирательного кодекса». В 2017 году она сообщила, что российское избирательное законодательство может быть оформлено в Избирательный кодекс к следующим выборам в Государственную Думу в 2021 году (См. https://tass.ru/politika/4055276276).

4 июля 2018 года между Российским фондом свободных выборов и политологическим факультетом МГУ имени М.В.Ломоносова было подписано соглашение о начале работы над законопроектом «Избирательный кодекс РФ». Центральная избирательная комиссия РФ не является автором данной идеи, но однозначно ее поддержала.

«Разработка избирательного кодекса является стратегической задачей развития законодательства в этой сфере», - заявила глава ЦИК Э.А.Памфилова на конференции, посвященной 25-летию избирательной системы в октябре 2018 года. По ее мнению, стоит задача решения проблем, которые назрели и перезрели. По ее словам, Избирательный кодекс должен быть «четким, ясным и понятным» как для организаторов, так и для участников выборов, прежде всего, избирателей.

Идея кодификации избирательного законодательства была воплощена в конкретных проектах. Проект Избирательного кодекса разрабатывался общественными организациями: в 2010 году Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав Избирателей "ГОЛОС"» (внесена в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента) подготовила свой проект. В 2017 году на Межпарламентской ассамблее стран СНГ Член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Игорь Борисов представлял проект концепции Модельного избирательного кодекса для государств-участников СНГ.

Полагаю, что Государственной Думе пора, наконец-то, приступить к рассмотрению Кодекса независимо ни от чего. Одновременно в Госдуме создать постоянно действующую рабочую группу, которая занималась бы продвижением избирательного законодательства, в том числе и Кодекса.

Цели создания Избирательного кодекса (то есть итог, к которому мы придем) – обеспечить в стране реальную политическую конкуренцию. При этом нам предстоит решить следующие задача (пройти шаги).

1. Осуществить систематизацию существующего законодательства. На сегодня в России избирательный процесс регулируется Конституцией РФ и шестью федеральными законами. Действует множество региональных законов и актов органов местного самоуправления. Надлежит федеральные законы свести в один акт с тем, чтобы при этом избежать как пробелы, так и дублирования.
2. Упростить правила, регулирующие избирательные процедуры. По возможности избавиться от норм с излишней детализацией, сложной системы отсылок, упростить малопонятный для избирателей и рядовых членов избирательных комиссий язык написания правовых норм. Сегодня члены избирательных комиссий вынуждены постоянно заниматься расшифрованием смысла текста.

Здесь также уместно говорить о необходимости избавления от массового лингвистического несовершенства используемых в законах терминов. В научной литературе их упоминается достаточно (См., напр., Цветков В.В. Технико-юридическое несовершенство основ федерального избирательного законодательства в России. Вестник Нижегородской академии МВД России, 2019). Приведу лишь один «языковой шедевр», сформулированный в ст. 11.1 Федерального закона № 67: «Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то соответственно последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в настоящем Федеральном законе количество дней до дня наступления соответствующего события».

3. Существенно обновить содержание законодательства. Здесь кодификацию мы рассматриваем как процесс ревизии законодательства и практики его применения. Кодекс должен вобрать в себя целый ряд прогрессивных, но не реализованных в законах в прежние годы по разным причинам идей, а также предложения, которые возникают в ходе обсуждения нашего законопроекта.
4. Обеспечить стабильность законодательства. Рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. действует в 105-й редакции. Многочисленные изменения часто были вызваны подстраиванием выборов под определенные политические интересы. Примерами тому являются: снижение и позднее отмена порога явки; переход от смешанной к пропорциональной, а затем снова к смешанной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы РФ; отказ от выборов высшего должностного лица субъекта РФ и возвращение к его выборам, но уже с введением муниципального фильтра, позволяющего правящей партии отбирать кандидатов на данную должность и т.д.

Для обеспечения стабильности текст проекта Избирательного кодекса должен быть проработан всеми партиями, Администрацией Президента, Правительством РФ. Полагаем, что после принятия в первом чтении его следовало бы обсудить на расширенных парламентских слушаниях.   

Некоторые эксперты весьма скептически относятся к нашей попытке добиться принятия Кодекса. Вот что говорит в этой связи один из ведущих специалистов А.Е.Любарев: «В нынешних условиях я не вижу большого прока от внесения проекта в Госдуму. Или, точнее, прок один: у внесенного проекта больше шансов на широкое обсуждение. Поскольку именно обсуждение сейчас главное. Обсуждение с целью формирования широкого консенсуса оппозиционных сил по ключевым вопросам избирательного законодательства» (См. https://lyubarev.livejournal.com/116785.html).

Разумеется, такого исхода исключать нельзя, однако эта цель перед нами и мною лично не стоит.

Таким образом, принятие Избирательного кодекса РФ позволит создать внутренне непротиворечивый, структурированный, удобный в применении, понятный каждому избирателю правовой акт, который поднимет выборы, как институт представительной демократии, на новый уровень доверия граждан, а избирательное право сможет называться самостоятельной правовой отраслью.

На сегодня в 40 государствах из 193-х членов ООН приняты кодифицированные акты о выборах. Кодексы действуют в 15 субъектах Российской Федерации.

Мы полагаем, что будущий Избирательный кодекс РФ не должен отрицать наличие и других законов о выборах.

Источниками нашего произведения являются прежде всего существующие законы. Положения действующих законов занимают более половины объема предлагаемого законопроекта. Использованы нормы международного права. В работе над структурой нам помогли избирательные кодексы субъектов РФ и прежде всего кодексы города Москвы и Республики Татарстан. Значительное число положений мы позаимствовали из Модельного избирательного кодекса для государств – участников СНГ, а также из упомянутого выше проекта Избирательного кодекса РФ, который разрабатывался под руководством А.Е.Любарева, который вносился в Государственную Думу фракцией «Справедливая Россия» в качестве законопроекта в 2012 году. Мы широко использовали судебную практику, а также труды известных экспертов в сфере избирательного законодательства: С.А.Авакьяна,  Ю.Б.Бочарова, Е.П.Дубровиной, Е.А.Лукьяновой, А.Е.Любарева, Е.И.Колюшина, Н.А.Михалевой Н.А. Значительное число статей в Кодексе сформулированы по результатам анализа работы в избирательных кампаниях последних лет многотысячной армии активистов КПРФ и сторонников партии.

В ходе работы над проектом появился целый ряд вопросов, по поводу которых у нас в рабочей группе, сформированной в КПРФ, не было достигнуто единодушия. Вот некоторые из них:

- не следует ли применить наименование «Кодекс Российской Федерации о выборах» вместо «Избирательный кодекс»?

- целесообразность введения в закон голосования «Против всех»;

- не следует ли исключить упоминание «референдум» из избирательного законодательства?

- целесообразность введения запрета на вхождение в число членов избирательных комиссий государственных и муниципальных служащих?

- допустимость ограничения пассивного избирательного права рамками, помимо тех, которые есть в Конституции (сейчас это ограничение в Основном законе звучит так: Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ);

- организация голосования за рубежом и прежде всего организация работы избирательных комиссий, членами которых не могут быть лица с иностранным гражданством (на сегодня за рубежом 1,85 млн. избирателей);

- включение в Кодекс правил об избирательном залоге;

- целесообразность введения обязательного голосования. Оно существует в 12 странах;

- не следует ли в целях борьбы с так называемыми «паровозами» установить правило о том, что отказ избранного лица занимать соответствующую должность не допускается?

- децентрализация, разделение функций избирательных комиссий между несколькими органами, имеющими узкую сферу деятельности и т.д.

Часть из этих спорных новел вошли в проект, а часть мы не включили. Хотелось бы услышать аргументированные суждения по этим вопросам сегодня либо в последующем, путем направления нам предложений.  

Работа над законопроектом не останавливается ни на один день. Мы рассматриваем поступающие во фракцию рекомендации, работаем над замечаниями, высказанными в объемном отзыве, подготовленном Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. В ближайшие дни приступим к анализу заключения Правительства РФ, которое скоро должно поступить.

Полагаю, существенным вкладом в разработку законопроекта станет сегодняшний круглый стол.

Проект Кодекса и пояснительная записка к нему опубликованы на партийной сайте. Призываем экспертов, депутатов и общественность принять участие в работе над проектом. Предложения направлять на sinelshikov@duma.gov.ru.

Ю.П.Синельщиков