ВЫСТУПЛЕНИЕ на пленарном заседании 24.01.2023 о практике изменения концепции законопроекта в Государственной Думе РФ

В последнее время в юридической литературе и в парламенте все чаще предметом обсуждения становятся случаи, когда принятый Государственной Думой закон кардинально отличается от законопроекта, внесенного субъектами законодательной инициативы.

Председатель Государственной Думы Вячеслав Викторович Володин считает недопустимой подмену тематики в законопроекте. «Возможно, правильно было бы комитету Госдумы по контролю и Регламенту особо посмотреть на законопроекты, где у нас совершенно очевидно меняется концепция.

Председатель Совета Федерации Валентина Ивановна Матвиенко во время одного из совещаний заявила: «Когда концепция законопроекта во время прохождения его в Государственной Думе меняется до неузнаваемости – это является явным нарушением, фамилии людей, которые допускают подобное «мошенничество», должны быть известны и обнародованы».

Ученые характеризуют концепцию проекта закона как «идейную» модель будущего законодательного акта, задающую цели и основные параметры его содержания.

Правила законодательной техники не защищаются законом. Их содержание не всегда очевидно и не сформулировано достаточно определенно. Требования к концепции законов в федеральном законодательстве не определены. Тем не менее, некоторая правовая база на этот счет существует.

Пунктом «а» части 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы установлено, что концепция предлагаемого законопроекта должна быть изложена в пояснительной записке. Между тем, это требование во многих случаях не исполняется.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы концепция предлагаемого законопроекта должна обсуждаться при рассмотрении его Государственной Думой в первом чтении (ч. 1 ст. 118). К принятому в первом чтении законопроекту вносятся поправки, которые рекомендуются профильным комитетом Государственной Думы к принятию или отклонению, а затем в ходе второго чтения законопроекта принимаются и отклоняются Государственной Думой, как правило, в соответствии с рекомендациями комитета. Поправки, противоречащие концепции законопроекта, могут быть выделены в отдельную таблицу № 4 (ч. 3 ст. 121 Регламента) и поставлены на голосование.

Однако комитеты Государственной Думы обычно, не желая признавать факт наличия поправок, выходящих за пределы концепции, не вносят их таблицу № 4, а распределяют между таблицами № 1 и 2, нередко способствуя их поспешному принятию либо отклонению. Изменение концепции в данном случае может пройти незамеченным для депутатов.

По законопроектам, принятым в 2022 году, нам удалось найти лишь одну таблицу поправок № 4.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 11-П сформулировано: «…Изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений». Согласно позиции суда, принятие закона в первом чтении означает что его концепция получила поддержку депутатского корпуса и не может быть изменена без возвращения к новому рассмотрению концепции акта. Из этого Конституционный Суд РФ делает однозначный вывод, что «нарушение требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но, в конечном счете, и по его содержанию».

Попытка законодательного определения статуса концепции была предпринята в законопроекте № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», внесенном Президентом РФ еще 23 января 1997 года. Первоначальная редакция законопроекта предусматривала возвращение проектов к первому чтению при необходимости изменения их концепции. Проект длительное время лежит без движения: в последний раз его рассмотрение отложено решением Совета Государственной Думы 4 июля 2017 г. В то же время необходимость законодательного урегулирования процедуры принятия законов и введение более жесткой регламентации процедуры изменения концепции по завершении первого чтения назрела давно.

Государственная Дума в последние годы вопреки действующим правилам неоднократно принимала поправки, изменяющие концепции законопроектов, но происходило это, разумеется, в тех случаях, когда эти поправки исходили от Правительства РФ или от фракции «Единая Россия» либо получали их одобрение. Очевидно, что Государственная Дума как законодательный орган не вправе разрабатывать концепцию и текст законопроекта, а лишь осуществляет их доработку.

Анализ законов, принятых в 2022 году, показал, что при принятии 20 из них была изменена первоначальная концепция законопроекта. При этом три из этих законопроектов фракция КПРФ, к сожалению, поддержала.

В законотворческой практике Государственной Думы РФ встречаются два приема (формы) изменения концепции законопроекта.

Во-первых, путем расширения концепции. Такое происходит тогда, когда поправки к законопроекту касаются имеющихся в нем норм. Но при этом поправки становятся регуляторами новых правоотношений, содержат новые (по сравнению с законопроектом) идеи правового регулирования. Расширение концепции таким путем нередко происходит за счет значительного увеличения объема законопроекта через вносимые поправки, когда количество этих поправок переходит в качество, создает совершенно иной правовой продукт по сравнению с тем, который рассматривался в первом чтении.

Во-вторых, первоначальная концепция на практике может изменяться путем ее подмены, когда вместо существовавшего в первом чтении законопроекта появляется принципиально новый, регулирующий совершенно иные правоотношения. Чаще всего такая подмена происходит путем присоединения во втором чтении к первоначальному законопроекту совершенно нового законопроекта. В депутатской среде этот первоначальный законопроект принято именовать «паровозом».

Соблазн использовать оба этих приема у Правительства РФ и парламентского большинства существует постоянно, ибо число законопроектов, находящихся на рассмотрении в комитетах после принятия их в первом чтении достаточно велико. Так на конец 2022 года этот остаток составлял 346 законопроектов.

Специального анализа заслуживают мотивы и цели, которые преследуют авторы законопроектов и поправок, которые изменяют концепцию. В их числе можно назвать следующие.

1. Небрежность сочинителей и официальных авторов вносимых законопроектов. Чаще всего такой небрежностью страдают отдельные оппозиционные депутаты, которые вносят законопроекты с целью привлечь внимание общественности к той или иной проблеме либо к собственной персоне. Такие законопроекты, страдающие неудовлетворительной юридической техникой и дефективной концепцией, чаще всего отклоняются в первом чтении, хотя иногда принимаются, изменяясь во втором чтении до неузнаваемости.
2. Непомерная торопливость законодателя, которая весьма заметной стала в последние два года. В 2022 году Федеральное Собрание РФ приняло 653 закона. Это был самый активный год за время существования российского парламента. Понятно, что эта активность была обусловлена так называемой «СВО». Ведь на ее поддержку было направлено 118 принятых закона.

Однако такая интенсивность сопровождалась нередкими нарушениями процессуального порядка рассмотрения законопроектов. Так, комитеты зачастую рассматривали законопроекты при отсутствии полного пакета необходимых документов, о повестке пленарного заседания депутаты узнавали лишь утром в день пленарного заседания, на подготовку поправок ко второму чтению представлялось лишь несколько часов, во втором и третьем чтении законопроекты рассматривались на одном заседании.

В условиях высоких темпов законотворчества ярко проявлялась некомпетентность сочинителей законопроектов и их официальных авторов. Правительство, реализуя ту или иную правовую идею, зачастую вносило в Государственную Думу заведомо неполный с невнятной концепцией документ, являющийся по существу лишь предложением о разработке законопроекта, с тем чтобы в ходе обсуждений в СМИ, на заседаниях круглых столов, думских комитетов, а также на пленарном заседании в первом чтении накопить предложения и замечания, которые затем позволят подготовить для второго чтения полноценный законопроект. Иногда докладчик прямо заявляет о такой цели на заседании профильного комитета либо даже в ходе пленарного заседания Государственной Думы.

Примером ускоренного прохождения законопроектов, которые необходимы срочно, явился проект под № 77694-8. Он внесен группой сенаторов и депутатов Государственной Думы из фракции «Единая Россия» и назван «О внесении изменений в статью 259.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Как видно из концепции законопроекта, изложенной в пояснительной записке, и первоначального текста законопроекта, он был разработан во исполнение Указа Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» и направлен на снижение налоговой нагрузки для компаний, создающих или использующих российское программное обеспечение, а также для компаний, создающих или приобретающих российскую электронику. В этих целях в законопроекте было предусмотрено право таких компаний-налогоплательщиков налога на прибыль применять к основной норме амортизации специальный коэффициент.

Простая и понятная концепция была обличена в форму весьма лаконичного законопроекта объемом в одну страницу машинописного текста. Однако во втором чтении законопроект за счет поправок Правительства РФ вырос до 30 страниц. В обновленный вариант внесены дополнения в ст. 149 Налогового кодекса РФ (операции, не подлежащие налогообложению), ст. 284 (налоговые ставки), где предусмотрено, что для организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, устанавливается налоговая ставка по налогу в размере 0 процентов в 2022-2024 годах. При этом подробно прописываются условия применения этой налоговой ставки. Внесены изменения в ст. 427 Налогового кодекса РФ (пониженные тарифы страховых взносов).

Очевидно, что все эти нормы надлежало сразу предусмотреть в законопроекте к первому чтению. Однако кто-то торопил авторов с внесением законопроекта, который надлежало своевременно внести во исполнение Указа Президента. Но законопроект не был готов в полноценном варианте к установленному сроку, поэтому пришлось наскоро вносить имевшийся неполный текст. Фракция КПРФ не поддержала законопроект.

3. Еще одной целью изменения концепции во втором чтении является желание авторов избавиться от ненужной, по их мнению, гласности при прохождении законопроекта.

Как известно, информационным источником для материалов СМИ, касающихся законотворчества, в 90 процентах случаев являются законопроекты недавно поступившие в Государственную Думу для рассмотрения, и вынесенные на первое чтение пленарного заседания. Самое активное обсуждение законопроекта в СМИ проходит в первые три дня после того, как он зарегистрирован в системе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. Позже в ходе его рассмотрения в профильном комитете, на пленарных заседаниях законопроект обычно уже не приковывает к себе такое внимание. Поэтому внесение законопроекта сразу во второе чтение «в прицепе» к так называемому «законопроекту-паровозу» позволяет держать в неведении об этом «прицепе» не только общественность, но и самих депутатов, которых все удовлетворяло в первом чтении, а с материалами ко второму чтению они познакомиться не посчитали нужным либо не успели.

Так, в законопроекте № 173718-8 во втором чтении происходит замена концепции. Законопроект, внесенный сенатором РФ, принят в первом чтении 10 ноября 2022 г. Он был посвящен незначительным дополнениям в ст. 9.21 КоАП (нарушение правил подключения к нефтепроводам, электросетям, тепловым сетям и т.д.). Фракция КПРФ его поддержала. Однако в декабре 2022 г. Государственной Думой приняты поправки в этот законопроект, которые посвящены теперь уже изменениям в ст. 9.6 КоАП РФ (нарушение правил использования атомной энергии). В поправке говорится о том, что ответственность по ч. 1 и 2 данной статьи не наступает на территории Запорожской области до 1 января 2028 г. Соответствующую поправку внесли в закон депутаты фракции «Единая Россия». Такие важные новеллы надлежало обсудить в первом чтении с соблюдением необходимых процедур. Чем была вызвана срочность и для чего вообще необходим этот закон присутствующие в зале депутаты выяснить не смогли. Цель его принятия непонятна депутатам фракции КПРФ и на сегодня. Разумеется, депутаты фракции КПРФ на пленарном заседании во втором и третьем чтении не поддержали принятие такого законопроекта.

Как отмечают ученые-юристы, соблюдение законодательной процедуры является важнейшей гарантией сохранения основ конституционного строя. На сегодня имеется очевидная пробельность в регулировании законодательного процесса в Государственной Думе. Этим можно пользоваться для манипулирования и извлечения выгод заинтересованными группами. Изменение законодательства путем массовых поправок при манипулировании чтениями теперь уже отработанная технология, которая позволяет принимать, оставляя без внимания общественности, практически любые правила.

Для решения задачи запрета изменять концепцию закона после первого чтения в литературе предлагается: 1) исключить процедуру форсированного принятия законов; 2) возложить на ответственный комитет обязанность принимать только поправки, соответствующие концепции закона, 3) запретить субъектам права законодательной инициативы вносить поправки, не соответствующие концепции закона; 4) если во втором чтении принимается поправка, не соответствующая концепции закона, то надлежит проект возвращать к процедуре первого чтения.

Напоминаю, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении прямо указал о том, что искажение изначального волеизъявления в законодательной процедуре свидетельствует о неконституционности принятого таким образом акта. Поэтому нарушение Регламента Государственной Думы следует считать безусловным основанием для отмены закона, а это может привести нашу правоохранительную систему и судопроизводство к катастрофическим последствиям.

Синельщиков Ю.П.