Выступление 10 апреля 2025 г. на конференции в Институте государства и права Российской Академии наук «Прокурор в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве»

Несмотря на то, что нормы, регулирующие участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе показали свою эффективность, данный правовой институт не отличается совершенством и имеет значительный потенциал для развития.

Фракция КПРФ в Государственной Думе приступила к подготовке законопроекта, направленного на уточнение статуса прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе. На сегодня определена концепция законопроекта. Однако депутатами-участниками этого проекта высказано мнение о необходимости обсуждения его идей на заседании круглого стола в Государственной Думе, научных конференциях и в юридической печати. Позвольте представить эту концепцию.

Мы полагаем, позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «прокурор в целях осуществления возложенных на него полномочий выступает в качестве защитника интересов лиц, участвующих в деле, интересов законности» является отправной точкой в формировании положений о правовом статусе прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессах[1].

Статья 41 ГПК РСФСР предусматривала, что прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. В этой статье говорилось, что участие прокурора в разбирательстве гражданского дела обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или когда необходимость участия прокурора в данном деле признана судом[2].

Эти правила прожили в законе 38 лет, покуда существовал ГПК РСФСР, и доказали свою безупречность. Изменения, которые произошли в статусе прокурора в 2002 году в гражданском процессе не были никак и никем мотивированы. Одновременно Арбитражный процессуальный кодекс и Кодекс административного судопроизводства также отказались от формулировок, которые были в статье 41 ГПК РСФСР.

При этом полномочия прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе на сегодня разбросаны в множестве законов помимо соответствующих кодексов.

Мы исходим из того, что существует три формы участия прокурора в суде: обращение в суд с иском (заявлением); выступление с заключением по делам в случае, установленном законом; принесение представлений (жалоб)[3] на незаконное, необоснованное решение суда. Рассмотрим эти три формы.

Обращение прокурора в суд с заявлениями. В литературе справедливо отмечается, что обращение в суд - есть результат деятельности прокурора при осуществлении надзора в различных сферах правоотношений, которое необходимо рассматривать как завершающий этап прокурорско-надзорной деятельности в целях восстановления законности[4].

Прокурор может обращаться в суд при условии, что устранить иным способом нарушение закона не представляется возможным[5]. Хотя надо признать, что на практике прокуроры иногда предъявляют иски только для того, чтобы закрыть клеточку в своем отчете.

Михайлова Е.В. правильно заявляет, что во всех без исключения гражданских делах, возбуждаемых прокурором, объектом защиты выступает публичное право или интерес. Даже тогда, когда заявление подается в суд общей юрисдикции в порядке статьи 45 ГПК РФ в защиту нарушенных или оспоренных прав гражданина, прокурор нацелен на защиту не конкретного гражданина, а нарушенного права[6].

Практике известны многочисленные споры относительно пределов полномочий прокурора на предъявление в суд исков (заявлений) в защиту государственных интересов, неопределенного круга лиц и прав граждан.

Весьма сложной темой является толкование содержащихся в статье 45 ГПК РФ понятий «неопределенный круг лиц», «состояние здоровья», «возраст». Неясность приводит не только к тому, что суды нередко отказывают в рассмотрении исков прокуроров, но и к тому, что прокуроры необоснованно отказываются предъявлять соответствующие иски, в том числе при наличии обращений к ним депутатов, уполномоченного по правам человека, исполнительных органов власти и др. Еще более неопределенно звучат часть первая и вторая статьи 39 КАС РФ и статья 52 АПК РФ, устанавливающие случаи, когда прокурор может обратиться в суд с административным иском либо в арбитражном процессе. В этой связи многие ученые предлагают детализировать закон с тем, чтобы истолковать неясные термины[7], то есть изложить статью 45 ГПК РФ, статью 39 КАС РФ, статью 52 АПК РФ так, чтобы в них содержался весь исчерпывающий перечень ситуаций, которые конкретизировали бы соответствующие понятия. Однако очевидно, что закон не может быть превращен в некую развернутую инструкцию для толкования.

Представляется, в этих трех кодексах должна быть одна и таже идея, смысл которой сводился бы к тому, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту законности.

Разумеется, понятие «законность» в Конституции и законодательстве не фигурирует, ибо это политико-правовой режим, принцип действия права в государстве, при котором государственные органы, должностные лица и граждане строго соблюдают законы. Поэтому вопрос о терминологии нам еще предстоит отработать.

Наши оппоненты заявят, что такое безграничное полномочие перегрузит и приведет к злоупотреблениям прокурорами этим правом. Однако этого не случится, так как, во-первых, процедура обращения прокурора в суд будет четко определена в соответствующем приказе Генерального прокурора РФ, а, во-вторых, прокуратура не сможет существенно увеличить объем этой работы из-за ограниченности штатной численности её структур.

В 2023 году судами приняты к производству в связи с обращением прокурора 188,5 тыс. гражданских дел; 109,8 тыс. административных дел; 6,0 тыс. арбитражных дел. Есть основания полагать, что и после названных изменений активность прокуроров в этой сфере не увеличится.

Особое место в этой деятельности занимают иски Генеральной прокуратуры РФ о национализации, деприватизации объектов собственности, которые в начале 90-х годов были приватизированы с нарушением закона. Число таких исков ежегодно возрастает. Практика показывает, что действующие законы (материальные и процессуальные) в этой работе не всегда пригодны, поэтому существует необходимость в принятии специального закона о национализации. Проекты таких законов неоднократно вносились в Государственную Думу, однако все были отклонены.

Участие прокурора в суде. Действующее законодательство предусматривает внушительный перечень случаев, когда прокурор вступает в уже начатый процесс для дачи заключения по делу. Причем в этот перечень входят не только дела, о которых идет речь в кодексах и иных федеральных законах, но и дела, которые упоминаются в иных нормативных актах.

Очевидно, что эти перечни необходимо изъять из законодательства, оставив в нем лишь существующее правило о том, что в целях обеспечения законности прокурор по своей инициативе или инициативе суда вступает в дело, рассматриваемое судом на любой стадии процесса для дачи заключения. Перечень таких дел следует определять в приказах Генерального прокурора РФ.

Некоторые ученые и практики заявляют, что такая форма участия прокурора в процессе как дача заключения по делу изжила себя и не согласуется с диспозитивными и состязательными началами современного гражданского процесса[8].

Однако, как было сказано выше, прокурор особый, независимый участник процесса, который дает заключение в целях обеспечения правильного применения закона[9].

Третьей формой участия прокурора в гражданском, административном и арбитражном производстве является участие в производстве по пересмотру судебных актов. Эту форму предлагается рассматривать как процессуальное инициирование прокурором судебного контроля вышестоящим судом законности вынесенного судебного акта нижестоящим судом и участие в рассмотрении дела в соответствующей инстанции[10]. То есть речь идет о принесении прокурором апелляционного, кассационного и надзорного представления на принятое соответствующим судом решение и участие в рассмотрении этого представления.

Представляется, что прокурор должен быть наделен правом принесения представлений на любой судебный акт независимо от первоначального участия в судебном разбирательстве. Это никак не повлияет на независимость судей, которые по-прежнему будут подчиняться только закону. Это также не перегрузит суды, ибо на сегодня прокурор не заинтересован вносить так называемые «непроходные» представления.

Реализация приведенных идей позволит повысить востребованность института прокурорского участия в гражданском, административном и арбитражном процессе и будет служить развитию правового государства в стране.

Ю.П.Синельщиков

[1] Определения Конституционного Суда РФ от 27 января 2011 г. № 76-О-О; от 25 сентября 2014 г. № 2090-О; от 22 апреля 2014 г. № 806-О

[2] Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) (ред. от 31.12.2002) // Консультант-Плюс

[3] Головко И.И. Формы участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве: проблемы и перспективы // Балтийский гуманитарный журнал. 2018. № 3 (24). С. 337

[4] Гуреева О.А. Роль и значение участия прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе // КриминалистЪ. 2016. № 2 (19). С. 92

[5] Отческая Т.И. Процессуальные аспекты участия прокурора в арбитражном процессе // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 2 (87). С 124

[6] Михайлова Е.В. О некоторых аспектах участия прокурора в цивилистическом процессе. Юрист. 2024, № 7. Консультант-Плюс

[7] Напр., Хабиева З.Д. О некоторых проблемах участия прокурора в гражданском процессе // Аграрное и земельное право. 2024. № 11 (239). С. 162-163

[8] Хилько И.Ю. Сборник материалов научно-практической конференции. 2017. С. 156

[9] Белоусов О.В. К вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // Закон и право. 2015. № 10. С. 95

[10] Боброва О.В. Конституционно-правовой статус прокурора в арбитражном судопроизводстве // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2021, № 3 (83)