26 февраля 2014 г. депутаты Госдумы рассмотрели вопрос о возбуждении парламентского расследования в отношении бывшего министра обороны Анатолия Сердюкова

26 февраля 2014 г. депутаты Госдумы рассмотрели вопрос о возбуждении парламентского расследования в отношении бывшего министра обороны Анатолия Сердюкова. Инициаторами такого расследования выступили фракция КПРФ и несколько депутатов «СР». Их инициативу поддержали в полном составе фракции «СР» и ЛДПР.

За парламентское расследование проголосовали 214 депутатов, включая двух депутатов от «Единой России». Остальные депутаты-единороссы по этому вопросу не голосовали. В итоге решение так и не было принято.

Выступление Ю.П. Синельщикова на пленарном заседании 26 февраля 2014 года

Группа депутатов Государственной Думы из 103 человек подписала и направила в Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обращение «О возбуждении парламентского расследования». В нем ставится вопрос о проведении расследования результатов деятельности бывшего министра обороны Российской Федерации Сердюкова Анатолия Эдуардовича.

Мне поручено доложить Государственной Думе РФ об основаниях, целях, предмете парламентского расследования (то есть обстоятельствах, подлежащих установлению), его пределах, а также о наличии возможностей проведения такого расследования. Попытаюсь также прокомментировать решение, которое вынес профильный Комитет при обсуждении этого вопроса. При этом я не намерен высказывать какие-либо суждения о виновности Сердюкова, ибо преждевременные оценки могли бы поставить под сомнение вопрос об объективности выводов и решений, которые в будущем сделает соответствующая комиссия, членом которой я имею шансы стать.

Основания парламентского расследования

Правовой основой расследования является Конституция РФ, ст.9 Федерального закона от 7 мая 2013г. № 77 «О парламентском контроле» и Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196 «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Эти нормы регламентируют парламентское расследование фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.

Фактическим основанием для такого расследования являются ставшие известными депутатам Государственной Думы РФ многочисленные факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в неэффективном расходовании средств федерального бюджета и противоправном распоряжении федеральной собственностью (п.4 ст.4 Федерального закона).

В нашем обращении приводятся восемь эпизодов нарушений финансовой дисциплины, к которым имеет отношение, либо мог иметь отношение Сердюков.

В средствах массовой информации упоминаются и иные эпизоды, однако факты, перечисленные в депутатском обращении упоминаются в средствах массовой информации чаще других, о них чаще всего говорят и наши избиратели.

Часть из приведенных в обсуждаемом обращении эпизодов финансовых нарушений были установлены в ходе расследования уголовных дел, возбужденных в отношении бывшего начальника департамента имущественных отношений Министерства обороны РФ Васильевой, другая часть остается нерасследованной. В отношении Сердюкова по описанным эпизодам возбуждено лишь одно дело – по факту халатности, связанной со строительством дороги к принадлежащей его родственнику базе отдыха «Житное», которое завершено расследованием, однако все еще не направлено в суд.

Говоря о необходимости расследования указанных обстоятельств именно парламентом, обращаю внимание на то, что Правительство, исполнительные органы власти, судя по всему, не горят желанием объективно разобраться во всем происшедшем.

Сразу после отставки Сердюкова 6 ноября 2012 года председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев заявил, что Сердюков был «эффективным министром обороны», осуществлявшим масштабное реформирование Вооруженных сил. Глава кабинета посчитал естественным, что серьезные преобразования сопровождаются ошибками (http://ria.ru/politics/20121106/909764696.html).

Не проявляет рвения в расследовании соответствующих дел и Следственный комитет России. Как видно из информации руководителя Главного военного следственного управления СК РФ Сорочкина А.С., уголовное дело, возбужденное 10 октября 2012 года в отношении должностных лиц Минобороны России и лиц, выполнявших управленческие функции в ОАО «Оборонсервис», все еще не направлено в суд.

О неэффективности расследования свидетельствует и демонстрирование Сердюковым своего нежелания как-либо сотрудничать со следствием или хотя бы уважать следователей.

В ходе расследования он неоднократно уклонялся от дачи показаний. Так, 28 декабря 2012 года, явившись на допрос в Следственный комитет РФ, он отказался давать показания по делу о хищениях в «Оборонсервисе». 11 января 2013 года он вновь отказался от дачи показаний по тому же делу. Будучи вызванным на допрос вместе с Е.Васильевой, 19 февраля 2013 года, он вновь отказался давать показания. Сердюкову 6 декабря 2013 года предъявлено обвинение в халатности (ч.1 ст.293 УК РФ). Однако он свою вину не признал и от дачи показаний опять отказался.

Возможно, Сердюков не доверяет следователям Следственного комитета и захочет дать обстоятельные объяснения своей деятельности на посту министра обороны независимой и объективной комиссии, которую создаст Федеральное Собрание в целях проведения парламентского расследования.

К сожалению, и профильный Комитет Государственной Думы, который возглавляет Владимир Николаевич Плигин, большинство в котором составляют депутаты правящей партии, продемонстрировал нежелание подвергать скорейшей огласке все, что происходило в Министерстве обороны в период правления Сердюкова. Комитет не только не поддержал инициативу депутатов о возбуждении парламентского расследования, но и грубо нарушил установленный Законом срок рассмотрения этого вопроса. В соответствии с ч.1 ст.8 «Закона о парламентском расследовании…», вопрос о поддержке инициативы его возбуждения рассматривается на заседании Государственной Думы не позднее, чем через 15 дней со дня поступления письменного обращения. Между тем, обсуждаемое сейчас обращение об инициировании парламентского расследования деятельности Анатолия Сердюкова на посту министра обороны было внесено группой депутатов в Совет Думы еще 19 декабря 2013 года.

Председатель Комитета Плигин, по-видимому, эту волокиту объяснит тем, что время ушло на ожидание информации от руководителя главного военного следственного управления СК РФ, у которого запрашивался перечень эпизодов по находящемуся в производстве уголовному делу о злоупотреблениях должностных лиц Минобороны. Однако упомянутую информацию можно было бы получить в течение одних суток. К тому же, эта информация не имела существенного значения для разрешения вопросов, касающихся возбуждения парламентского расследования.

Предмет расследования и его пределы

То, о чем говорилось выше, вовсе не означает, что мы предлагаем устроить ревизию деятельности органов предварительного следствия, которую они осуществляют в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Закон запретил депутатам этим заниматься (ч.2 ст.4 Закона о парламентском расследовании). Профильный Комитет в своем решении об отказе поддержать инициативу депутатов о возбуждении парламентского расследования, заявил, что парламент не вправе расследовать упомянутые обстоятельства ввиду того, что на сегодня существуют препятствия, предусмотренные ч.4 ст.4 «Закона о парламентском расследовании…». Однако эта норма не имеет к нашему случаю никакого отношения. Ведь в ней говорится о том, что парламентское расследование не проводится в отношении тех фактов и обстоятельств, которые приняты судом к производству. Сам перечень этих конкретных обстоятельств должен содержаться в поступившем в суд обвинительном заключении по уголовному делу. Причем запрет для депутатского расследования наложен только на обстоятельства, характеризующие «собственно состав преступления».

Однако, в нашей ситуации на сегодня в суде нет ни одного дела и более того ни по одному делу нет обвинительного заключения, а по двум из описанных в депутатском обращении эпизодам уголовные дела вообще не возбуждались. Кроме того, наличие обвинительного заключения, приговора, либо другого судебного решения не является препятствием для парламентского расследования. Ибо депутаты по описанным эпизодам намерены исследовать не состав преступления, а факты грубого нарушения финансовой дисциплины в оборонном ведомстве, которые выразились в неэффективном расходовании средств федерального бюджета и противоправном распоряжении федеральной собственностью.

Предварительное расследование каких-либо событий никак не исключает возможности парламентского расследования этих событий.

Мои коллеги, авторы обсуждаемого обращения, не намерены вторгаться в расследование обстоятельств, подлежащих доказыванию при производстве по уголовному делу, которые определены в ст.73 УПК РФ, а следователи не вправе расследовать нарушения финансовой дисциплины, не содержащие признаков преступления. В случае, если парламентская комиссия устанавливает признаки преступления, то она, не пытаясь изобличить кого-либо в совершении этого деяния, должна проинформировать об этом соответствующий правоохранительный орган для принятия решения о возбуждении дела в соответствии со статьями 140-145 УПК РФ.

Отмечу, что после вступления в силу Закона о парламентском расследовании от 27 декабря 2005 г. в стране на основании этого закона парламентское расследование проводилось один раз – это расследование аварии, произошедшей на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года. Парламентское расследование при этом велось параллельно с предварительным расследованием этих событий в порядке уголовного судопроизводства.

Профильный комитет, вынося отказное решение, явно торопится поднять руки перед авторитетом СК РФ и бывшего министра обороны. Совершенно очевидно, что представительный орган государственной власти, избираемый населением на свободных и демократических выборах, обладает наибольшей легитимностью в системе органов государственной власти. Парламент обладает не только традиционно присущими ему законотворческими полномочиями, но и рядом иных. Институт парламентского расследования как форма парламентского контроля за соблюдением законности в государстве предусмотрен законодательством большинства государств, включая и Российскую Федерацию (см. Берлявский, Л.Г.,Тарабан,Н.А.Институт парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект /Л.Г.Берлявский, Н.А.Тарабан.//Юридический мир. -2013. - № 10. - С. 66 - 70). При этом правовое положение парламента страны и его контрольной функции стоит выше органов предварительного следствия, дознания и прокурорского надзора.

Цели парламентского расследования

Исходя из положений ст.2 «Закона о парламентском расследовании…», в данном случае парламент должен преследовать три цели: 1) обеспечение контроля за деятельностью Правительства РФ; 2) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, способствовавших злоупотреблениям в системе Министерства обороны, оказание содействия в устранении таких причин и условий, подготовка (при необходимости) законов и иных нормативных актов, которые создадут препятствие подобным нарушениям; 3) информирование общества о выявленных нарушениях и обстоятельствах, которые им способствовали.

Говоря о том, что парламентское расследование может стать эффективной формой устранения нарушений и обстоятельств им способствовавших подчеркну следующее: ни Правительством, ни Президентом по сей день не принято никаких мер, которые исключали бы возможность повторения подобных нарушений в оборонном ведомстве. Нет никакой гарантии, что последующие министры обороны не учинят то же самое, что было в период правления Сердюкова, к которому, судя по всему, органы расследования скоро применят амнистию.

Хотел бы напомнить, что последнее парламентское расследование при всех его недостатках было в этом смысле весьма показательным. По результатам расследования причин и обстоятельств аварии на Саяно-Шушенской ГЭС парламентская комиссия сделала вывод, что Ростехнадзор должен быть независимой структурой, подчиненной напрямую председателю Правительства, а не министерству. Были внесены изменения и в действующее законодательство по безопасности эксплуатации гидротехнических сооружений, в Уголовный кодекс и другие нормативные документы. Кроме того, комиссия обратилась в Генпрокуратуру и Следственный комитет по привлечению к ответственности конкретных людей, виновных, по ее выводам, в аварии, повлекшей гибель людей.

Не менее важная задача предполагаемого парламентского расследования – это сделать все происходившее в Министерстве обороны достоянием гласности.

В обществе накопилось возмущение сложившейся во властных структурах практикой замалчивания всего, что связано с деятельностью Сердюкова на посту министра обороны, в то время как средства массовой информации регулярно сообщают гражданам о случаях причинения ущерба бюджету страны и ее обороноспособности. Масла в огонь подлили сообщения о трудоустройстве Сердюкова в государственной корпорации «Ростехнологии» на руководящую должность. Это обстоятельство воспринимается в обществе как своего рода сигнал, свидетельствующий о нежелании всерьез рассматривать роль бывшего министра в создании обстановки благоприятствования правонарушителям (http://ria.ru/society/20131115/977115270.html).

Не могу не отметить одно личное наблюдение. Два года назад на моих встречах с избирателями в населенных пунктах Ульяновской области на первом месте был вопрос о ЖКХ. Сейчас же главным является вопрос о злоупотреблениях предыдущего министра обороны и его окружения.

Зарубежный опыт и законодательство России

Сегодня оппозиция может получить отказ в проведении парламентского расследования из-за того, что закон, регламентирующий эту деятельность, несовершенный, куцый и недемократичный.

Многие юристы отмечают, что в Законе «О парламентском расследовании…», есть несколько положений, которые реально его нейтрализуют: в законе прямо выведена из сферы парламентских расследований деятельность Президента, а в действительности это и деятельность его администрации; инициатива парламентского расследования (фактически) должна исходить от обеих палат Федерального Собрания, расследование должно осуществляться общей комиссией, а результаты становятся таковыми, если они утверждены обеими палатами. Следовательно, воля одной палаты может нейтрализовать как саму возможность парламентского расследования, так и его конечную цель и эффективность (см. Авакьян Парламентаризм в России: идеи и решения // Вестник МГУ, сер. 11, Право, 2006, № 2, С.17). Думаю, что все эти обстоятельства и являются причиной того, что за время действия закона проведено всего одно расследование.

Хотел бы отметить, что наиболее широкими полномочиями в области парламентского расследования наделен Конгресс США. Здесь проводящие расследования парламентские комиссии вправе запрашивать любые документы и материалы, а также допрашивать любых лиц, включая Президента США. Собранные в ходе расследования сведения кладутся парламентской комиссией в основу итогового доклада, направляемого в палату представителей либо в Сенат. При этом результаты парламентского расследования в отношении президента государства могут иметь весьма серьезные последствия, вплоть до начала процедуры импичмента (Берлявский, Л.Г.,Тарабан,Н.А. указ.соч.).

Еще во время обсуждения Закона «О парламентском расследовании…» оппозиционные депутаты высказывали уверенность в том, что такая процедура до невероятности осложнит проведение расследований и сделает их вовсе невозможными. «При нынешней подконтрольности Кремлю Думы и Совета Федерации можно быть уверенным в том, что расследований никогда не будет» - заявил депутат Владимир Рыжков (сопредседатель Республиканской партии). Коммунист Илюхин, назвавший закон «фикцией, попыткой оформления полного абсолютизма президента», был уверен, что единороссы нанесли очередной «удар по авторитету и значимости» парламента. «У нас и так полномочия куцые, а они их еще раз кастрировали», - заявил он (http://www.kommersant.ru/doc/630057).

Примечательно, что еще известный немецкий социолог конца 19 – начала 20 века Макс Вебер, один из идеологов введения института парламентских расследований в Германии, отмечал, что в «связи с тем, что в парламентской демократии оппозиция имеет чрезвычайно слабую возможность влиять на правительственное большинство, оппозиции необходимо предоставить оружие в виде парламентских расследований в этой неравной борьбе» (цитируется Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) / Е.В. Коврякова // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 143).

По-видимому, с учетом этого в Бундестаге ФРГ право назначать комитет по расследованию является прерогативой парламентского меньшинства, особенно в случаях, когда критике подвергаются правительство и аппарат управления (Скопов А.В. Проблемы парламентского расследования: зарубежный опыт и законодательство России//Государство и право. 2009. №2, С.109).

В целях повышения эффективности парламентских расследований ученые предлагают: существенно расширить круг объектов парламентского расследования, включив в их число любые обстоятельства и события, связанные с политической и правовой оценкой деятельности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц; упростить процедуру возбуждения парламентского расследования; наделить членов парламентских комиссий процессуальными полномочиями, включая право производства осмотров, привлечения специалистов, назначения экспертиз; установить процессуальные основы и формы сотрудничества парламентских комиссий с правоохранительными органами – Генеральной прокуратурой и Следственным комитетом РФ; ввести правило о том, что Итоговый отчет парламентской комиссии по расследованию должен быть поводом к возбуждению уголовного дела, в случае направления его в правоохранительное ведомство (см. Берлявский Л.Г. Тарабан Н.А. указ. соч.).

Отказавшись от проведения расследования, парламентское большинство подорвет не только авторитет своей фракции и партии, но и авторитет государственных институтов, авторитет режима законности в стране.