14 апреля 2016 года Синельщиков Ю.П. представил позицию депутатов Госдумы в Конституционном Суде по вопросу о неконституционности некоторых нормативных актов, устанавливающих плату за проезд транспортных средств массой свыше 12 т

С 15 ноября 2015 года в Российской Федерации действует система взимания платы с автомобилей, имеющих разрешенную массу свыше 12 тонн. Основой системы взимания платы явились Федеральные законы № 257-ФЗ от 8 ноября 2007 года и 68-ФЗ от 6 апреля 2011 года, которые устанавливают обязанность внесения платы при движении по автомобильным дорогам федерального значения автомобилей с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн. Последний закон устанавливает и административную ответственность за движение без оплаты. Однако, устанавливая обязанность по уплате, законодатель в данном случае ограничился лишь указанием на то, что платеж производится владельцами транспортных средств и зачисляется в федеральный бюджет.

При этом размер такой платы, порядок ее взимания законодатель поручил установить Правительству Российской Федерации (ч.8, ст. 31.1 ФЗ от 8 ноября 2007 года № 257, статья 3 ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 68). Эти и другие правила установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" и утвержденными этим постановлением "Правилами взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн".

Рассматриваемый вопрос имеет важное общественное значение. По сведениям специалистов, число игроков рынка грузоперевозок, подпадавших под действие «Платона», превышает 2 миллиона. Но учитывая то, что у большинства есть семьи и люди на иждивении, новый сбор затрагивает жизненные интересы гораздо большего числа россиян. Кроме того, из-за введения «Платона» и роста ставок грузоперевозок в стране ускорение инфляции может составить до 1,5%.

Введенные указанными нормами платежи и административная ответственность за движение без оплаты не соответствуют Конституции Российской Федерации в силу следующих обстоятельств.

1. Административная ответственность за движение большегрузных автомобилей по дорогам без оплаты или с нарушением порядка оплаты в нарушение Конституции РФ установлена не законом, а Постановлением Правительства и вводит препятствия для свободного перемещения товаров.

Часть третья статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливает правило о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. В соответствии со статьей 74 Конституции РФ, на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Из приведенных конституционных положений вытекают два правила: во-первых, административная ответственность за те или иные деяния может быть введена лишь федеральными законами либо законами субъектов, во-вторых, введение какой-либо административной ответственности в целях воспрепятствования свободному перемещению товаров может быть лишь в целях обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Между тем, вопреки положениям статьи 74 Конституции РФ, Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ в КоАП введена статья 12.21.3, устанавливающая ответственность за движение транспортного средства, имеющего разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без внесения платы, если плата является обязательной.

Более того, Постановлением Правительства от 14 июня 2013 года № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» утверждены Правила взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. Пункт 12 этих Правил определяет предусмотренное в статье 12.21.3 КоАП понятие «движение без внесения платы». Однако предусмотренные в этом пункте положения являются не толкованием и даже не конкретизацией установленных в упомянутой статье КоАП РФ положений, а по существу новыми правовыми нормами, вводящими административную ответственность за деяния, не предусмотренные законом. Это нормы дополняющие закон, вводящие принципиально новые правила.

В частности этот пункт Правил вводит административную ответственность в случае движения транспортного средства по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения при неисправном бортовом устройстве, при отсутствии такого устройства, без оформления маршрутной карты, за движение транспортного средства, в дату, время или по маршруту, которые не соответствуют указанным в этой маршрутной карте, за продолжение движения транспортного средства при израсходовании денежных средств, внесенных владельцем транспортного средства оператору в качестве платы и т.д.

Перечисленные нарушения правил не всегда являются свидетельством уклонения лица от внесения платы, многие из этих нарушений могут быть неосторожными и потому не вытекают из диспозиции статьи 12.21.3 КоАП РФ.

2. Плата для двенадцатитонных автомобилей в нарушение Конституции РФ введена не Налоговым кодексом РФ и не другим Федеральным законом о налогах и сборах, а иным законом и Постановлением Правительства РФ.

2.1. Статья 57 Конституции Российской Федерации вводит правило: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Эта норма является наиболее значимой в Конституции статьей о налогах и сборах. В силу статьи 64 Конституции ее положения составляют одну из основ правового статуса личности в Российской Федерации. Понятие законно установленные налоги и сборы, содержащееся в статье 57 Конституции, означает, что налоги и сборы должны устанавливаться исключительно законами. Этому соответствует конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом (ч.3 ст.55 Конституции). В части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации установлено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В статье 106 Конституции РФ подчеркивается, что принятые Государственной Думой Федеральные законы о федеральных налогах и сборах подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации Российской Федерации.

Эти положения Конституции конкретизированы в части 1 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ), которая гласит: «Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах».

Часть 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации установила: «Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом».

Налоговый кодекс Российской Федерации в развитие статьи 57 Конституции выстраивает стройную, последовательную и достаточно определенную систему налогообложения граждан и юридических лиц. Устанавливая виды налогов и сборов, Кодекс выделяет федеральные, региональные и местные (статья 12). Таким образом, введенная Правительством Российской Федерации плата за проезд по дорогам общего пользования федерального значения транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, противоречит Конституции Российской Федерации, а также изданному в ее развитие Налоговому кодексу Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал правовые позиции о том, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными». Суд подчеркивает, что Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти (см. Постановление от 04.04.1996 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы»). В Постановлении от 11.11.1997 № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года» суд сформулировал правовую позицию: конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти; только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе. Аналогичные требования предъявляются к сборам: в Постановлении от 28.02.2006 № 2-П суд, рассмотрев дело о конституционности Федерального закона «О связи», указал, что при установлении предусмотренных им отчислений в специальный резерв универсального обслуживания, существенные элементы указанных неналоговых фискальных платежей (сборов) – объект и база, максимальный размер ставки или его критерии, должны быть установлены непосредственно законом.

2.2. Установленная плата за проезд по дорогам федерального значения транспортных средств массой свыше 12 тонн по своей природе является именно платежом налогового характера.

В статье 8 Налогового кодекса РФ усыновлено: Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности.

В упомянутом постановлении от 28.02.2006 № 2-П Конституционный Суд признал, что публичные платежи, не включенные в Налоговый кодекс, но являющиеся по своей природе сборами, также входят в сферу действия комментируемой статьи Конституции. В частности, Суд указал, что иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное Налоговым кодексом определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции и развивающих ее доктринальных правовых позиций КС РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности в п. 3 ст. 17 НК, которая приобретает тем самым универсальный характер.

Конституционный Суд признал налоговыми платежами введенные Правительством сборы за производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции (Постановление от 18.02.1997 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции"), сбор за отпускаемую электроэнергию предприятиям сферы материального производства (Постановление от 01.04.1997 N 6-П "По делу о соответствии Конституции Российской Федерации пунктов 8 и 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 479 "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет"), сбор за компенсацию затрат по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство (Постановление от 02.07.97 N 10-П "По делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 года "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство" в связи с жалобами граждан И.В. Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой"), сбор за пограничное оформление (Постановление от 11.11.97 N 16-П "По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года").

На такой позиции стоит и Налоговый кодекс РФ. Так в соответствии со ст. 333.1 НК РФ плательщиками сбора за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов признаются организации и физические лица, получающие в установленном порядке разрешения на добычу объектов животного мира и водных биологических ресурсов.

Введенная плата за перевозку грузов, массой свыше 12 тонн, является отчуждением собственности, носит обязательный характер, обеспечивается государственным принуждением, предназначена для публичных нужд ( финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством дорог общего пользования), вносится в федеральный бюджет. В этом она мало чем отличается по существу от других аналогичных налоговых платежей.

Исходя из изложенного, можно утверждать, что упомянутая плата является платежом налогового характера и, следовательно, все существенные элементы этого платежа могут быть установлены только федеральным законодательством в надлежащем порядке в форме налогового закона.

2.3. При введении упомянутого платежа нарушен конституционный принцип справедливости и соразмерности налогообложения.

В Постановлении от 4 апреля 1996 г. № 9-П Конституционный Суд указал, что в законах, устанавливающих налоги и сборы, должны учитываться принципы справедливости и соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод: поскольку налогообложение всегда означает определенные ограничения права собственности, на законы о налогах и сборах распространяется положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в той мере, в какой это соответствует определенным конституционно значимым целям, т.е. пропорционально, соразмерно им.

Однако оспариваемые положения не учитывают данные принципы.

Все участники дорожного движения пользуются общедоступными федеральными дорогами, при этом участвуя в их износе. Поэтому все они обязаны справедливо участвовать в восстановлении используемого ими дорожного покрытия. Для целей формирования федеральных и региональных дорожных фондов на ремонт дорог за счет владельцев транспортных средств введены и взимаются другие фискальные платежи. Такие платежи как акцизы (гл. 22 НК РФ) и транспортный налог (г. 28 НК РФ) учитывают, в том числе, физические показатели, которые потенциально влияют на износ дорожного полотна. В Определении Конституционного Суда РФ от 4 февраля 2008 г. №29-О прямо указано: «С учетом особенностей транспортного налога его налоговая база определяется в соответствии с критериями, позволяющими, в частности, оценить уровень воздействия транспортного средства на состояние дорог общего пользования; в отношении транспортных средств – это мощность двигателя, выраженная в лошадиных силах».

Так, большегрузный автомобиль Volvo FH 12 грузоподъемностью 24 тонны имеет мощность двигателя 400 л/сил, то есть в пять раз больше, чем легковой автомобиль Lada Granta. Размер транспортного налога в этом случае отличается в 17 раз.

У этого большегрузного автомобиля явно больший расход топлива и, соответственно, размер возмещения в цене акциза как косвенного налога, взимаемого на основании ст. 187 НК РФ с объема реализованного автомобильного топлива, моторных масел в 3 раза выше, чем у обычных автовладельцев.

Более того, сохраняют свою силу Правила возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.11.2009 № 934. Согласно п. 3 Правил взимания платы в счет возмещения вреда организуется в отношении участков автомобильных дорог федерального значения. При этом в формуле расчета платы учтены превышение допустимой массы транспортного средства, превышение значений допустимых осевых нагрузок, протяженность маршрута – показатели, позволяющие учесть воздействие транспортного средства на дорожную сеть.

Таким образом, действовавшее ранее законодательное регулирование обеспечивало справедливое участие всех участников дорожного движения в расходах на содержание федеральных дорог.

Как следует из названия Платы («в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн»), она должна обладать компенсационной функцией (на это указывает Минфин России в своем письме от 27 ноября 2015 г. № 19-02-05/7/69769). Вместе с тем, порядок исчисления этой Платы, установленный в Постановлении Правительства РФ от 14.06.2013 № 504, никак не связывает её размер с ущербом, причиненным (потенциальным или фактическим) дорожному покрытию. Поскольку плата взимается также за проезд большегрузного транспорта без груза (порожняком), то она не имеет прямого отношения к ущербу дорожного полотна как таковому.

Следует отметить, что при принятии оспариваемых норм Закона и Постановления Правительства не были представлены экономические обоснования и расчеты размера вновь вводимой Платы.

Более того, в широком доступе отсутствует достоверная информация и экспертные заключения о том, что грузовые автомобили с массой более 12 тонн (многоосные с широкими шинами в основном импортного производства) потенциально или фактически травмируют дорожное покрытие более, чем другие автомобили с иными паспортными (в том числе весовыми) характеристиками. Например, дорожное полотно правого ряда автомобильных дорог общего пользования федерального значения (по которому разрешено движение такого автомобильного транспорта) по внешнему виду не отличается от состояния дорожного покрытия в среднем или левом ряду дорожного движения.

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П, возмещение вреда в подобных случаях может превращаться из компенсационной меры в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге – приводить к умалению конституционных прав граждан, что недопустимо в силу статей 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3), 42 и 55 (часть 3) Конституции РФ.

реализации конституционных прав.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П отмечается, что налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, является несоразмерным (статьи 35, 55, 57 Конституции РФ). С целью предотвращения таких случаев в п. 1 ст. 3 НК РФ установлено, что при установлении налогов учитывается фактическая способность плательщика к уплате налога (принцип платежеспособности). Согласно Определению Конституционного Суд от 08.06.2000 г. № 120-О налогообложение, не учитывающее финансового потенциала различных налогоплательщиков, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным.

В Постановлении от 24 февраля 1998 г. № 7-П Конституционный Суд РФ заключил, что статус социального государства требует учета фактической способности гражданина (в зависимости от его заработка, дохода) к уплате обязательных публичных платежей и провозгласил недопустимость чрезмерного налогового бремени, что вытекает из норм Конституции РФ (ст. 7 (ч. 1); ст.19 (ч. 1,2); ст. 39 (часть 1), ст. 55 (ч. 2,3), ст. 57).

Размер спорной Платы не зависит от доходов (выручки, прибыли) плательщика, как в случае с налогом на прибыль, НДС или НДФЛ. Размер платы не связан со стоимостью и техническими характеристиками транспортных средств, используемых для предпринимательской деятельности, как в случае с налогом на имущество. Он также не связан с фактом получения дохода от предпринимательской деятельности, как таковым (как, например, в случае с торговым сбором).

2.4. Как известно, Администрирование принудительных публичных платежей относится к компетенции налоговых и других уполномоченных государственных органов. Оспариваемые положения Закона не предусматривают делегирование полномочий по взиманию Платы с плательщиков другим лицам, в том числе коммерческим организациям. В то же время, утвержденными Правительством РФ Правилами взимания Платы предусмотрено участие в механизме взимания так называемого оператора, под которым понимается юридическое лицо, на которого возложены полномочия по обеспечению функционирования системы взимания Платы. Действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрен порядок возложения этих полномочий, а одного лишь указания в законе о том, что порядок взимания Платы устанавливается Правительством РФ, недостаточно для передачи государственных полномочий различным негосударственным, в том числе коммерческим, структурам и образованиям. Деятельность оператора затрагивает права и законные интересы участников предпринимательской и иной экономической деятельности, однако законодательно не урегулированы ни его полномочия, ни ответственность. Распоряжением Правительства РФ от 29 августа 2014 г. № 1662-р выполнение функций оператора возложено на так называемого концессионера – общество с ограниченной ответственностью «РТ-Инвест Транспортные Системы». Концессионное соглашение на 13 лет с данной организацией заключено без проведения конкурса, что не позволяет обеспечить наиболее выгодные для Российской Федерации финансовые условия концессии. Указанным распоряжением предусмотрено возмещение концессионеру в базовом размере 10 млрд 610 млн руб.

С учетом того, что плата за проезд на 2016 г. установлена 1, 53 рубля за пройденный километр, сумма сбора платы составит около 20 млрд руб. Это значит, что свыше половины доходов будет потрачено на их взимание. Поэтому, если и повышать налоги на дорожные нужды, то делать это надо, используя имеющиеся ранее акцизы и транспортный налог.

Такое положение дел нарушает известный со времен А. Смита один из четырех основных принципов налогообложения – эффективности налоговых платежей: если значительная часть собранных налогов расходуется на оплату сборщиков (откупщиков), то налоговая система будет неэффективной. О неэффективности Платы свидетельствует и создание существенных препятствий предпринимательской деятельности в сфере транспорта, дающей работу и средства существования множеству людей.

На основании изложенного прошу признать несоответствующими Конституции Российской Федерации (ее статье 57, части 3 статьи 75, части 3 статьи 55, п. «к» части 1 статьи 72 статье 74, статье 76) статью 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, введенную Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также статью 31.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и утвержденные этим Постановлением «Правила взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн».