Выступление 6 октября 2017 года на конференции в Академии Генеральной прокуратуры

Говоря о безопасности современной России, мы обычно имеет ввиду безопасность от внешней агрессии и терроризма. При этом многие политики и государственные деятели не осознают, что главной угрозой для общественного порядка и даже государства может неожиданно оказаться нестабильность в социальной сфере. Встречи с избирателями (особенно если они не заранее организованы властью, а происходят спонтанно во дворах, на рынках, в парках) показывают, что простые люди в большинстве своем не любят чиновников независимо от их партийной принадлежности, а среди тех, кто живет за чертой бедности, много тех, кто не любит и даже ненавидит и саму власть.

Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Дмитриевич Зорькин, говоря о криминологическом значении экономического неравенства граждан в своей книге «Право против хаоса», отмечает: «Одним из его исчисляемых показателей является так называемый децильный коэффициент («дециль») - отношение доходов десяти процентов наиболее обеспеченного населения к доходам десяти процентов самых малообеспеченных. Мировая история показывает, что превышение децилем уровня 10 нередко приводит государство к масштабной нестабильности. В скандинавских странах власть начинает беспокоиться, когда дециль превышает 4. В сегодняшней России дециль, по данным Росстата, в кризисе вырос с 15 до 17 и продолжает расти». [См. В.Д. Зорькин. Право против хаоса. Библиотечка "Российской газеты", выпуск 13, июль 2016].

По мнению всем нам хорошо известного криминолога А.И.Долговой, «…никогда не следует игнорировать позицию населения, общественные настроения. Они, так или иначе, обязательно дают и дадут о себе знать… Работа с населением, молодежью, предупредительная деятельность по недопущению народного «взрыва» включает многое. В том числе научнообоснованную оценку истинного положения дел и гражданского мужества по ее объективному восприятию…» [См. А.И.Долгова. Криминологические оценки организованной преступности и коррупции, правовые баталии и национальная безопасность. М., Российская криминологическая ассоциация. С.578].

Показательны в этом плане высказывания П.А. Столыпина о многими забытых событиях в России далекого 1905 года «…дела идут плохо. Сплошной мятеж…Поезда переполнены бегущими, почти раздетыми помещиками…Теперь нужна большая осторожность и надо очень считаться с общественным настроением» [См. П.А.Столыпин — история убийства. Жизнь и смерть ради России. М.: Яуза, 2006. С.33].

Обращает на себя внимание, что по данным Управления Госдумы по работе с обращениями граждан, первоочередное место принадлежит жалобам в социальной и жилищно-коммунальной сфере. В весеннюю сессию 2017 года на них пришелся 41 процент всех поступивших обращений. Для сравнения приведу другие сферы: оборона, безопасность, законность – 23 процента; деятельность Госдумы – 13; государство, общество, политика – 12, экономика -11. При этом надо понимать, что по социальным вопросам люди обращаются в Госдуму обычно после того, как получили «отказные» ответы в соответствующих муниципальных и областных структурах.

Прокуратура на сегодня наиболее эффективно по сравнению с другими органами гасит негативные настроения в обществе, порожденные просчетами и злоупотреблениями должностных лиц и руководителей негосударственных организаций. Как депутат, находящийся в числе тех, кто несет наиболее значимую нагрузку в сфере разрешения обращений граждан, сообщаю, что в переписке с Госдумой последние шесть лет безупречно проявляют себя прокуроры Ульяновской, Орловской, Саратовской областей, Татарстана, г.Москвы.

Однако, активность прокуроров в социальной сфере, как и в целом так называемая «общенадзорная деятельность» не всем по душе. После урезания прокурорских полномочий в сфере уголовного судопроизводства в 2007 году принят закон № 27-ФЗ от 7 марта 2017 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», который существенно усложняет общенадзорный процесс. Например, закон устанавливает правило о том, что прокурор не в праве требовать у организации документы, не обусловленные целями проверки или не относящиеся к предмету проверки. Это означает, что обращаясь с запросом в поднадзорную организацию, прокурор должен представить убедительное обоснование того, что его требование соответствует целям проверки и относится к предмету указанной проверки. Понятно, что необходимость такого обоснования может вызвать затяжные споры между проверяемой организацией и прокурорами, и породит дополнительное бумаготворчество и волокиту.

Законодатель, пытаясь создать процессуальный кодекс общенадзорной деятельности прокурора, привнес в эту деятельность много путаницы, неопределенности и ненужных нагромождений. Это, конечно же, облегчит жизнь тех руководителей предприятий и учреждений, которые не дружат с законом, а усиление формального подхода при осуществлении общего надзора прокуратуры лишает этот надзор гибкости и наносит урон законности и государству.

Впрочем наступления на прокурорский надзор не закончились. Газета «Коммерсант» в номере 175 от 21 сентября 2017 г. в статье «Авансы поют романсы» сообщает о том, как вновь избранные 10 сентября 2017 г. губернаторы благодарили Владимира Путина за одни одолжения и тут же просили о новых. «Коммерстант» сообщает, «…о чем избранные губернаторы говорили с Путиным в закрытом режиме». Выяснилось, что настоящей болью для них являются взаимоотношения с прокуратурой. «Представьте себе, - рассказал журналисту один из участников встречи, - в городе с населением в четыре тысячи человек должен быть обязательно садик и школа. Но ничего нет. А бюджет – восемь миллионов. И прокуратура шлет предписание: в течение месяца все должно быть, иначе штрафы. При таком бюджете мэр никогда это не построит. На вопрос журналиста о том, что же делать, участник встречи ответил: «Два решения. Первое – сократить количество нормативных актов. А второй способ – предложить прокурорам попридержать коней». Далее участник встречи сообщил, что Президент пообещал подумать над этими проблемами, и предложил Козаку (вице-премьер РФ) этим позаниматься.

Должен отметить, что на сегодня на федеральном уровне сторонников расширения прокурорских полномочий намного меньше, чем противников этого. Приведу лишь один пример из моей личной законодательной практики. Еще 25 апреля 2014 года мною был подготовлен и внесен в Государственную Думу совместно с депутатами от фракции «Единая Россия» и «Справедливая Россия» проект закона «О внесении изменений в ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности». Речь идет о наделении прокуратуры полномочиями по получению информации о счетах юридических и физических лиц в кредитных организациях. В том же году на заседании профильного комитета Центробанк законопроект поддержал, а вот банковское сообщество высказалось категорически против. Противники принятия закона не привели никаких серьезных доводов. Против выступило и Правительство, которое в официальном отзыве объявило, что принятие закона может привести к дискредитации института банковской тайны. Это при том, что два десятка организаций такой доступ имеют. Проект закона в марте этого года был впервые включен в повестку пленарного заседания. Однако тогда до его рассмотрения очередь не дошла. С тех пор он включается в повестку практически каждого заседания Госдумы, но все еще не рассмотрен.

Негативные оценки прокуроров все чаще звучат и из уст граждан. Как видно из материалов, с которыми они приходят на прием к депутатам, граждане обвиняют прокурора в плохой работе чаще всего в той сфере, в которую прокурор не вправе был вникать.

Критика общенадзорной деятельности прокуроров со стороны чиновников и граждан нередко вызвана неопределенностью пределов вмешательства прокуроров в те или иные сферы жизни общества. Тезис о том, что прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность, прокуроры усвоили давно. Но где границы той оперативно-хозяйственной деятельности, теория прокурорского надзора пока не определила.

Представляется, что этот предел должен быть установлен в зависимости от того, в какой форме поднадзорная организация или должностное лицо реализуют закон. В общей теории права принято выделять четыре формы такой реализации: соблюдение, исполнение, использование и применение [См. Морозов А.А. Теория государства и права. М., 2014. С. 249-251].

Отметим прежде всего, что прокурор не надзирает за использованием правовых предписаний, содержащихся в законе. Использование – форма реализации, которая выражается в осуществлении возможностей, вытекающих из дозволений. Очевидно, что вмешиваться в такую деятельность прокурор не вправе. Однако не все практики с этим согласны. Не так давно ко мне обратился директор детского дома, который получил представление районного прокурора о необходимости строительства асфальтированной дороги от спального до учебного корпуса. Директор был убежден, что прокурор не вправе диктовать ему, что и как строить. Я с ним согласен. Но, к сожалению, в этом споре прокурор субъекта ни директора детского учреждения, ни депутата Госдумы не поддержал.

Прокурор бесспорно надзирает за законностью правоприменительной деятельности, под которой понимается властная деятельность уполномоченных законом субъектов по осуществлению управленческого воздействия на общественные отношения путем издания индивидуально-правовых предписаний и актов. В ч.2 статьи 1 Закона о прокуратуре прямо говорится, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых учреждениями и организациями всех уровней.

Нет сомнений в том, что прокурор надзирает и за соблюдением законов. При этом под соблюдением принято понимать такую форму реализации права, которая выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Эта форма имеет место не только при пассивном поведении субъектов, когда они не совершают запрещенных действий, но и при исполнении и использовании права. Ибо при этих формах реализации права всегда имеет место и соблюдение, то есть строгое следование поведению в границах, очерченных законом.

С учетом этого в процессе надзора за правоприменительной деятельностью прокурора должен интересовать не только итоговый акт правоприменения, но и сам процесс применения права, который должен протекать в строгих рамках законности, исключающих произвол, своеволие, мздоимство, вымогательство, взятки.

Наиболее сложным в практике и неопределенным в теории является вопрос о праве прокурора надзирать за исполнением законов.

Исполнение закона предполагает активные действия по выполнению субъектами возложенных на них обязанностей [См. А.А.Морозов. указ. соч. С. 251]. Закон о прокуратуре говорит о том, что прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (ч.1 статьи 1 Закона). Но позволю заявить, что исполнение законов вряд ли может быть предметом прокурорской проверки. Ведь при исполнении закона в активном поведении субъектов реализуются не только правовые предписания, но и материальные, политические, духовные и иные интересы, основанные на объективно обусловленных потребностях социальной жизни [См. Алексеев А.А. Теория права. М., 1996. С.25]. Деятельность по исполнению законов осуществляется с учетом целесообразности. Надзор за исполнением закона будет являться вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность. Никогда ни одному руководителю Генеральной прокуратуры РФ не пришло в голову надзирать за исполнением государственного бюджета страны, который имеет силу закона. Однако прокурор обязан реагировать на злоупотребления должностными полномочиями при расходовании бюджета, нецелевом расходовании бюджетных средств, служебном подлоге, нарушении правил охраны окружающей среды при производстве работ, предусмотренных в бюджете и т.д. Но это будет не надзор за исполнением законов, а надзор за их соблюдением. В этой связи вряд ли можно поддержать некоторые инициативы прокуроров, о которых в разные годы писал прокурорский журнал «Законность».

Так, по сообщению этого журнала, «во исполнение решения расширенного заседания коллегии прокуратуры одного из субъектов всеми районными прокурорами налажен учет несовершеннолетних жителей района, относящихся к неформальным молодежным объединениям, а также совершенных ими правонарушений».

Прокурор одной из областей в своем выступлении в журнале заявил, что вопросы подготовки системы ЖКХ к предстоящему отопительному сезону ежегодно обсуждаются на коллегиях с участием представителей органов власти, руководителей энерго- и теплоснабжающих организаций. Причем прокуроры в этой области даже принимают экстренные меры по подготовке и запуску котельных к работе в зимних условиях.

А вот, что сообщал в одном из своих выступлений в журнале «Человек и закон» другой прокурор: «…зимой метровые сугробы и покрытые сплошным льдом тротуары не редкость. Но мы, прокуроры, не можем быть только безучастными свидетелями того, что творится в нашем городе. Мы призваны имеющимися надзорными средствами обеспечивать безопасность граждан, предупреждать получение ими травм на улицах города, не ожидая пассивно, пока последствия наступят. Мы живем интересами города и его жителей, которые должны иметь возможность беспрепятственно передвигаться, не опасаясь сосулек, по чистым, освещенным улицам и тротуарам, жить в отапливаемых домах с нормальным водоснабжением».

Впрочем, высказанные здесь идеи о пределах прокурорского надзора нуждаются в детальном анализе ученых, а затем и в воплощении в Законе о прокуратуре РФ.

Четкое определение статуса прокурора позволит ему сосредоточить усилия на тех направлениях деятельности, которые будут реально влиять на законность и национальную безопасность государства.