Выступление в Конституционном Суде РФ 17 октября 2017 г . по запросу «О соответствии Конституции Российской Федерации Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях»

Наши доводы о неконституционности Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ в части регламентации порядка проведения встреч с избирателями депутатами всех уровней изложены в запросе группы депутатов Государственной Думы РФ от 20 июля 2017 года. С учетом этого, в своем выступлении основное внимание я попытаюсь сосредоточить на позиции наших оппонентов, которые высказывались на заседаниях профильного комитета, пленарных заседаниях Государственной Думы, в средствах массовой информации и в представленных к заседанию Конституционного Суда отзывах.

Закон противоречит целому ряду конституционных положений. Он нарушает конституционный принцип разделения властей, самостоятельности и независимости органов законодательной и исполнительной власти, создает ограничения для беспрепятственной реализации депутатами всех уровней своих прав и обязанностей по информированию избирателей о своей деятельности в ходе встреч с ними, устанавливает фактически разрешительный порядок проведения встреч депутатов с избирателями, нарушает право граждан на беспрепятственные индивидуальные и коллективные обращения к депутатам, усложняет и без того непростую практику реализации статьи 31 Конституции Российской Федерации, провозгласившей право граждан на собрания, митинги, демонстрации и шествия.

1. Обращаю внимание суда прежде всего на то, что обжалуемый закон нарушает конституционный принцип независимости и самостоятельности органов государственной власти.

В связи с принятием обжалуемого Федерального закона законодательная (представительная) власть поставлена в зависимое положение от исполнительной власти, депутаты всех уровней лишены возможности самостоятельно принимать решения о проведении встреч со своими избирателями, а обязаны впредь согласовывать эти вопросы с органами исполнительной власти.

Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в заключении по проекту Федерального закона № 92912-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» обоснованно и справедливо указано следующее: «…Реализация законопроекта в представленной редакции может создать препятствия для деятельности депутатов, прежде всего, на местном уровне».

Верховный суд РФ в своем заключении на наш запрос утверждает, что существующее «…правовое регулирование устраняет риск злоупотребления административным ресурсом… и в целом обеспечивает единообразное применение законодательства в отношении всех граждан… создает условия, обеспечивающие нейтралитет государства в избирательном процессе». При этом Верховный Суд ссылается на то, что в силу части 3 статьи 12 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях отказ в согласовании проведения публичного мероприятия возможен только в двух случаях: если уведомление о его проведении подано лицом, которое не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Однако на практике еще до принятия закона власти отказывали в таком согласовании и по иным, не установленным в законе, основаниям. Теперь такой произвол применяется и в отношении депутатских инициатив.

Так, депутат фракции КПРФ Государственного Совета Республики Татарстан Прокофьев А.В. внес законопроект, предлагающий не взимать плату в детских садах за те дни, в которые воспитанники по уважительной причине не посещали дошкольные учреждения. Законопроект не был поддержан двумя профильными комитетами Госсовета Республики Татарстан, была высказана критика по существу этого документа. В целях его доработки коммунисты решили провести в городе Казани встречи с избирателями, где и обсудить высказанные замечания. С учетом вступившего в силу Закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ встречу решено было организовать по правилам, установленным этим законом. В Исполнительный комитет муниципального образования города Казани 8 сентября 2017 года было направлено уведомление о намерении провести митинг 20 сентября 2017 года. В уведомлении были четко прописаны цели мероприятия, время проведения, предлагаемое количество участников и другие необходимые для этого сведения. Отмечу, что место публичного мероприятия, выбранное организаторами, входит в перечень специально отведенных для этого мест, утвержденных Министерством юстиции Республики Татарстан 6 августа 2013 года.

Однако руководитель аппарата Исполнительного комитета муниципального образования города Казани в ответ на уведомление направил «отказное» письмо, заявив, что организаторы, якобы, не указали цель публичного мероприятия. Вахитовский районный суд по жалобе коммунистов обязал исполком муниципального образования города Казани «…немедленно рассмотреть уведомление». Тот же руководитель аппарата Исполкома, рассмотрев упомянутое уведомление от 8 сентября 2017 года, направил ответ инициаторам митинга с предложением провести его, но не по запрашиваемому месту, а цитирую «на территории возле ООО ПЖКХ по ул. Васильченко, д. 6». Мероприятие состоялось в условиях, которое Kommersant описал следующим образом: «Помимо колючей проволоки и стойкой вони по этом адресу нас встречает мусороперерабатывающий завод, где происходит утилизация отходов и прием вторсырья» (https://www.kommersant.ru/doc/3415666). Следует дополнить – выбранное администрацией место для митинга не значилось в официально утвержденном исполнительной властью республики перечне территорий, отведенных для публичных мероприятий, оно находится на значительном удалении от центра города и не удобно для прибытия туда на общественном транспорте.

Тем не менее, сорвать это мероприятие исполнительной власти Казани не удалось, хотя число участников и было в несколько раз меньше ожидаемого.

Хотел бы обратить внимание на одно из положений заключения Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству. В нем, в частности, говорится: «Оспариваемый федеральный закон направлен на совершенствование правовых механизмов реализации законодательно установленной обязанности депутатов всех уровней поддерживать связь с избирателями… законодатель преследовал цель прежде всего упорядочить правоотношения, возникающие при проведении встреч депутатов с избирателями». Однако замечу: мои коллеги из республиканского комитета компартии Татарстана считают, что изменения в закон упорядочили произвол.

2. Говоря о том, что обжалуемым законом созданы ограничения для исполнения депутатами всех уровней своих обязанностей по проведению встреч с избирателями, хочу обратить внимание на то, что невыполнение этой депутатской обязанности влечет установленные в законе санкции.

Согласно части 3.1 статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия депутата Государственной Думы могут быть досрочно прекращены решением Государственной Думы в случае неисполнения обязанности депутата Государственной Думы поддерживать связь с избирателями, рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан, проводить встречи с избирателями. В связи с этим обжалуемый закон, создавая ограничения для свободного и беспрепятственного исполнения депутатами Государственной Думы своих обязанностей, создает потенциальную угрозу для досрочного прекращения полномочий любого депутата Государственной Думы.

Таким образом, выполнение депутатами этой обязанности ставится в зависимость от воли исполнительной власти, которая теперь имеет серьезные правовые рычаги, позволяющие влиять на судьбу депутата. Эту позицию поддержал институт законодательства и сравнительного правоведения.

О том, что упомянутые санкции к депутатам применяются, свидетельствует правоприменительная практика. Постановлением Государственной Думы от 10 июня 2016 года в отношении депутата Пономарева И.В. было принято решение о досрочном прекращении его полномочий. Постановление принято в связи с неисполнением им упомянутых обязанностей. Верховный суд РФ своим решением от 24 ноября 2016 года в удовлетворении заявления Пономарева об оспаривании постановления Госдумы обоснованно отказал.

3. Необходимо подчеркнуть, что как следует из смысла статьи 31 Конституции Российской Федерации, любое публичное мероприятие является заранее спланированным и организованным действием. Однако встречи депутатов с избирателями зачастую возникают спонтанно и стихийно. С учетом этого депутатская деятельность имеет особенности, которые не должны подпадать под регламенты, установленные законодательством о митингах.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в своем заключении по проекту оспариваемого федерального закона справедливо отмечает следующее: «…Необходимо учитывать, что простое посещение депутатом объектов муниципального хозяйства может стихийно перерастать во встречу с избирателями. Из буквального применения положений законопроекта последует обязанность депутата либо заранее уведомлять о гипотетически возможном общении с избирателями, либо пресекать любые попытки обращения двух и более граждан к депутату вне специально отведенных для этого мест, либо избегать любых встреч с гражданами в общественных местах».

Лично в моей практике в качестве депутата Государственной Думы 6 и 7 созывов неоднократно происходили случаи, когда при посещении населенных пунктов вокруг меня неожиданно собирались люди, либо я прибывал к месту стихийного скопления группы граждан. Такая встреча с избирателями никак не могла бы быть проведена в соответствии с процедурой, установленной законом о собраниях и митингах.

Нельзя не отметить, что Минюст России пытаясь оспорить нашу позицию в своем отзыве, представленном в Конституционный суд, невольно стал нашим сторонником, заявив следующее: «приведенные в запросе депутатов примеры о стихийных встречах депутата с избирателями не являются объектом соответствующего правового регулирования». Иначе говоря, Минюст считает, что стихийные встречи депутатов с избирателями независимо от их цели на площадях, проспектах, улицах, в парках и скверах могут проводится свободно, без соблюдения регламентов, установленных Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Эти позиции в своем выступлении поддержала и представитель Госдумы.

Прошу суд учесть эту позицию при принятии постановления по нашему запросу.

4. Обращая внимание на то, что оспариваемый закон ограничивает конституционное право граждан на беспрепятственные коллективные обращения к депутатам, хотел бы признаться, что с момента вступления закона в силу я дважды его нарушил, отдав предпочтение выполнению конституционных требований.

Первым был случай когда ко мне на прием в одном из сельских районов пришла группа граждан сообщивших о нарушениях экологических норм при устройстве свалки рядом с их деревней. Чтобы понять ситуацию, я вынужден был вместе с заявителями отправиться к месту свалки, куда прибыли и другие жители села. Поездка позволила понять обстановку, дать разъяснения и принять меры.

Вторым случаем был ответ на приглашение руководителя сельскохозяйственного предприятия посетить его хозяйство, которое пытались по его словам «прибрать к рукам мошенники». На одной из улиц села мне пришлось достаточно долго общаться с группой граждан, которые смогли внести ясность в возникшие у меня вопросы.

5. Оспариваемый Федеральный закон дополнил статью 8 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы…» положением о том, что встречи депутата Государственной Думы с избирателями на внутридворовых территориях проводятся беспрепятственно, без уведомления органов исполнительной власти. Закон вводит, таким образом, термин «внутридворовая территория», который не определен в федеральном и местном законодательстве. В законодательстве субъектов РФ встречается лишь понятие «дворовая территория», границы которой при этом не устанавливаются, поэтому как работать по этому закону, мы не знаем.

Уважаемый суд! В коротком заключительном слове не могу не заметить, что наш запрос подписали практически все оппозиционные депутаты. Закон действительно направлен на упорядочение важной сферы депутатской деятельности. Но, приняв этот закон, фракция «Единая Россия» вела дополнительные регламенты, осложняющие работу оппозиции, но не депутатов правящей партии. Для «Единой России» ничего не изменилось. Встречи ее депутатов с избирателями организует исполнительная власть, которая повсеместно сформирована из представителей «Единой России». Поэтому от наших проблем, о которых мы здесь говорим, парламентское большинство находится весьма далеко.

Однако, позволю себе напомнить, положение, сформулированное еще в 19 веке о том, что сильная власть существует в том государстве где есть сильная оппозиция.

Завершая выступление, отмечу следующее. В упомянутом выше заключении профильного комитета Совета Федерации указано: «…Законодателем была предпринята попытка упорядочить порядок организации и проведения депутатских встреч с избирателями». Надо отметить, что это действительно попытка, причем неудачная.

С учетом изложенного прошу Конституционный Суд РФ поддержать наш запрос.